法院处理老信访户之对策

董洁


　　【内容提要】本文阐述了当前法院信访老户的现状、分析了形成上访老户信访行为的特点和成因。立足利津县法院，并结合其他法院的实践，总结了人民法院促使信访老户息诉罢访的经验、并针对当前法院信访工作中的几个问题提出了对策。
　　【关键词】信访老户 法院 经验 对策
　　就涉法信访工作而言，所谓“上访老户”，主要是指对某一法院已经发生法律效力的判决、裁定不服而提出申诉或者申请再审，经过该法院或其上级法院复查驳回、再审改判并经多人、多次、多年接待仍继续来访的上访人员。此外，对于人民法院初审立案、执行等工作不满意而在较长时间内多次、反复来访的上访人员，也通常作为上访老户对待。重复上访的人员中，有相当一部分是上访老户。根据有关文件的统计数字，截至2002年底，全国法院系统上访老户计32789人，与2001年相比上升25.59％，2003年和2004年经法院备案的上访老户数目继续保持稳中有升的趋势。长期以来，上访老户问题已成为人民法院信访工作的重点和难点。这部分人虽然人数不多，但其活动能量大，社会影响广，是造成社会不稳定的主要因素之一，同时也直接影响到法院工作和法院形象，是法院信访总量仍然居高不下的重要原因之一。上访老户问题备受各级法院乃至全社会的关心和重视。笔者针对以下几个问题，对法院如何做好信访老户息诉罢访的工作进行分析与探讨。
　 信访老户上访行为的几个特点：
第一、上访时间长、次数多，有的上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是上访老户最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年，其中上访时间最长的达30多年。有的上访老户抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”“学法守法用法公民”自居，自1995年以来，向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访，将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好，陷入其中不能自拔。
第二、多数上访者户情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为对有发生。在上访老户中，有些人为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣，下跪、哭诉，静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导干部车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门千方百计地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大影响。
第三、产生上访老户的案件类型比较集中。老户案件大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件，如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生上访老户的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件，其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
第四、上访老户多数来自基层群众。他们文化素质低，其中文育或半文育所占比例较大；而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。农民、退休工人、下岗人员是上访老户的主要组成人员
第五、上访老户通常缺乏法律知识，尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的权益，但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
上访老户的形成原因：
上访老户是在特定的社会条件和文化氛围下产生的一种复杂的社会现象，其形成既有人民法院审判工作和信访工作方面的原因，又有上访人方面的原因；既有法律规定方面的原因，又有文化传统方面的原因。
第一、法院自身的原因。法院审判的少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误，但因种种原因一直未复查，或虽经复查。但复查不认真，未能依法、及时予以纠正，造成当事人长期申诉上访；有的法官在审理案件时不注意法官形象，工作方法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，以致败诉不服输，不息拆；有的接待人员在初访接待时未能认真审阅申诉材料和听取申诉人的陈述，对其申诉简单答复或驳回，不能令申诉人信服，有的甚至态度粗暴，造成申诉人与法院产生对立请绪；案件执行难，执行到位更难，“空调”、“白判”现象严重，导致申请执行人即债权人上访。执行难导致上访的情形又有几种：一是执行力度不够，因法院财力、人力影响，使案件得不到执行，或者失去了执行时机，使案件不能得到执行，造成申请执行人不满，到处上访；二是因为政策的原因，如改制企业和特困企业作为被执行人时，一旦强制执行会导致企业职工情绪不稳定，影响社会安定，法院不得不中止或延缓案件的执行，造成申请执行人不满；三是受地方保护主义的影响，有关部门不予配合，暴力抗法事件也时有发生，使法院的执行工作受到严重制约和阻碍；四是被执行人已无财产可供执行，而申请执行人又不理解。其次，执行人员在执行案件时方法简单或采取强制措施不当，导致当事人或案外人上访逐步成为上访老户。
第二、部分上访人自身的原因。部分上访人因文化水平低，不理解或片面理解法律规定，不能接受接待人员的答复和解释，长期坚持无理申诉；也有一些上访人在利己思想驱使下，不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求，得不到满足时就走上缠诉缠访之路。当事人因对法院裁决不服，而采取赴省进京上访的方式来解决的现象是与法治建设的目标相违背的。分析这一现象产生的原因，主要是封建社会“人治”观念在作怪，是“官本位”思想在人们身上的集中反映，也是法律权威尚未树立起来的表现。各级领导亲自出面接访，初衷是为了直接听取群众的呼声，但它所引起的负面影响与这一初衷相比却要严重的多，它极易让人产生“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象，将个人问题的解决寄托于高层领导机关。
第三、社会层面的原因。社会纠纷的大量增多与诉讼外解纷机制的弱化。近年来，一些诉讼外纠纷解决机制的职能出现了逐渐弱化的趋势，从而使得大量的原来能够通过其他纠纷解决机制能够解决的纠纷涌向了法院。很多纠纷因为拥有其他纠纷解决机制处理或解决经历，信访者或多或少地产生或积累了一些矛盾或怨气，或者先入为主地形成了偏见或认识，在法院诉讼过程中，这些矛盾、怨气或偏见如果没有得到解决、发泄或支持，从而转向上访或重访，积累下来，便形成上访老户。
不当新闻舆论的误导。上访者大多是弱势群体，当然会引起社会各界的关注。极少量不当的新闻报道，客观上误导了某些上访群众。上访群众往往拿着新闻报道，认为拿到尚方宝剑，到处上访，要求作为以解决，没有达到其目的和要求，便重新上访或越级上访，经多次反复，便成为上访老户。
平行部门或上级部门向法院转办或交办案件的随意性。有的部门或有关领导不顾案件的具体情况，如不考虑能否进入再审程序或能否改判或有无审级限制等因素，直接简单的批办、交办或督办，转办，有些案件已不能够进入再审程序或属于上级法院受理而被驳回申诉，但有关领导或部门交、转办函成为申诉人手中的“令箭”，向法院申诉不休。
社会转型与政府职能的弱化。现行政治体治改革的目标是弱化政府权力，使政府在处理经济体制改革尤其是国企改革中产生的一些问题时受到一定制约和限制，过去找政府解决的大量纠纷转向了法院，上访老户即是其中最激烈、最突出的矛盾。
短期应急行为的影响。重点时期对有些上访户采取了限制、控制等措施，申诉人被解除了限制、控制措施后，认为受到了进一步的不平等对待，更增加了上访的怨气，继续上访不休。
第四、立法方面的原因。现行法律对申诉行为不加限制，法律对于无理缠诉的上访老户没有规定相应的处理措施，信访立法出现空档，信访活动无法可依。近期，进京上访事件剧增且出现滋事苗头是社会矛盾的一种反映，其中不排除别有用心的人借上访聚众闹事的可能。据了解，一些法制比较健全的国家，虽然允许公民进行各种请愿活动，但对请愿活动的范围和形式均有相应的法律来规范和约束，超出法律规定的请愿将按违法论处。而我国迄今为止尚无任何关于信访方面的立法或规定，导致了上访乱、处理乱、对借上访寻衅闹事者进行处理无法可依的尴尬局面，让闹事者抓住了我们的“软肋”，造成工作的被动。
第五、现行信访机制的原因。信访案件处置机制不顺畅、信访机构履行职能不到位。目前，我国各级党委、人大、政府、纪检、法院、检察院都设有专门从事信访工作的机构，不可谓对信访工作不重视。但这种信访机构和信访机制的设置是否科学？在解决信访方面做了多少有效的工作？值得商榷。一方面，在最高国家机关所在地———北京设立大量的信访接待机构，刺激了上访人员告“御状”的心理，使大量的社会矛盾和不稳定因素集中到了首都，对社会稳定极为不利。另一方面，如此多的信访全部集中到最高国家机关，很难得到有效解决，这些机关的信访部门实际上成了信访中转站。省级机关信访机构同样如此，他们没有能力应对如此大的信访任务，便继续充当“中转站”的角色，将信访件层层批转回基层单位或通知基层单位将人领回，形成了当事人满腔希望去上访，转了一圈又回到了原承办单位的大循环。而基层法院一边要处理大量的繁杂事务，一边还要随时准备派出车辆和人员不远千里赴省进京领人，耗费了大量的人力、物力和精力。
处理上访老户问题的几点经验
一、领导重视，将信访工作放在与人民法院其他审判业务同等重要的位置，是处理好上访者户问题的先决条件。凡是缠诉缠访问题解决得比较好的法院，都不同程度地建立了法院一把手亲自抓老户工作的机制。有的法院将信访工作列为“一把手工程”，取得了突出成绩。利津县法院成立以院长为组长，分管院长为副组长，立案庭庭长、政工科长、信访接待人员为组员的信访领导小组，负责全院信访的总体协调工作。对信访老户实行院领导“三定一包”制度，在今年两会期间，确保了当地五涉法信访事件的发生。
二、在人民法院信访工作中采取综合治理措施，是解决上访老户问题的可行思路。多年来，各地法院已经从单纯依赖于接访人员做上访人思想工作的做法，转向以提高裁判质量为核心，侧重于预防和减少申诉案件的信访工作思路。同时，人民法院依靠当地党委、人大、政府的支持和协助，以上下左右联动制度为依托，运用社会各方面的力量，通过法律的、行政的、经济的、道义的等各种手段来促使上访老户息诉停访。具体的做法有：　　1、与刑事审判部门协调，共同处理刑事附带民事上访老户问题。涉及刑事附带民事案件的执行上访老户，一般是刑事附带民事案件附带民事部分的原告，因附带民事赔偿部分得不到赔偿而申请执行，但被执行人即刑事附带民事被告人在服刑期间，家庭无可供执行财产，甚至家庭已瓦解，造成案件难以执行，申请人因此而成为上访老户。要解决此类上访老户的问题，必须在刑事被告人被判刑之前，即提前着手处理附带民事赔偿问题，将刑事附带民事上访老户问题消灭在萌芽状态。 2、与政府有关部门协调，共同处理乡镇政府为被执行人的申请执行人上访问题。过去一段时间，乡镇农田水利建设、办公设施建设、教育设施建设等使部分乡镇政府遗留下大批债务。近期乡镇经济不景气，乡镇政府偿债能力差，造成作为债权人的申请执行人重复上访。这类问题，只与乡镇政府交涉很难处理，现在乡镇财政又交由上级财政代管，乡镇缺少自用资金，要解决此类问题，必须与政府有关部门协调，共同处理。 3、与劳动部门协调，处理企业职工上访问题。近年来，部分企业经营不景气，带来大量企业债务无力偿还的问题，拍卖企业财产偿还债务，势必造成企业困难甚至倒闭，企业职工为了工作，往往会上访反对拍卖行为。另外，国有企业体制改革带来了大量职工下岗问题，劳动争议案件逐年上升，因企业改制或经营不善等原因，应付给职工的补偿款和集资款往往迟迟得不到执行，也造成部分职工上访。这类问题，应积极与劳动部门联系，大力宣传劳动法律法规，多方面为职工寻求就业门路，或者动员职工入股购买企业继续经营，变单纯的企业职工为企业职工与股东合一，增强企业职工的积极性，从根本上解决职工的问题。
三、建立一套行之有效的申诉信访工作机制，是阻止上访老户的形成和不断减少上访老户的关键。这种工作机制，必须体现人民法院申诉信访工作的法律程序化、规范化和公开化。利津县法院坚持建章立制，以法管访。建立督查制度，对需转办的信访案件，尤其是领导交办的信访案件，严格按照督察制度的要求“一督到底”。对超出时限要求的，使用《信访督察单》由院领导实施督察。设立信访档案制度，接待信访人员首先做好接待笔录，将信访人员提出或者反映的问题进行记录，确保件件落到实处，使信访人员的正当要求得到满足或经妥善处理的，装订成卷宗，做到一案一结，一案一卷，归档保管。建立回访制度，接访人员坚持按时到信访人家中或其单位进行回访。出现问题或发现苗头性的问题就地解决，达到良好效果，从一定程度上杜绝了反复信访的现象。建立接访服务承诺制度，向来访人员公开做出六项承诺；公开接访程序、接待人员守则，接受来访人员监督。
四、找准病因、辨症施治。从申诉理由的角度看，上访老户大体上可以分为三类：一是申诉理由成立、原审裁判确有错误但问题长期得不到解决的；二是申诉无理、申诉理由已经被依法驳回但申诉人仍然坚持无理取闹的；三是申诉理由部分成立、原审裁判存在着瑕疵但又不符合提起再审条件的。这三类情况，应当分别处理。利津县法院坚持流程管理、审访衔接。进一步完善了“信访—立案—排期（进行繁简分流，做好庭前准备，确立开庭时间、场所及审判人员）—案件转办、督办—结案登记—审判监督—整理归档”一整套流程管理机制。去年以来，该院共接待涉法来访案件中，75%的案件通过信访人员的解释说理工作实现了息诉息访；10%的案件分流到相关案件承办人，以判后说理和执行说理的方式进行解释说明。其中涉及审理的案件全部实现息访，涉及执行的6件上访案件中，经接访人员与执行机构共同研究执行方案，有4件实现和解息访，1件因所涉案件已部分执行，当事人表示不再上访；8%的案件通过与相关部门协调，委托其他部门处理，并将反馈信息备案；6%的案件经合议符合法院受理案件的范围，指导当事人依照法定程序起诉，并对相关案件进行全程跟踪。
信访工作中的现存问题及对策
一、对于上访老户，个别部门存在畏难情绪，处理上以拖为主，得过且过。
针对这个问题，有必要从思想入手，克服畏难发愁情绪。首先思想上要高度重视，坚决克服上访老户工作无关大局的不正确认识，把其作为一项政治任务来完成。其次，要树立信心，坚决克服对上访老户思想上厌烦、工作上畏难的情绪，扎扎实实地从根本上解决问题。另外，要加强对上访老户工作的领导，成立专门工作小组，实行齐抓共管，协同作战。
二、不少信访部门硬件设施不到位，干警配备不强、物质待遇跟不上。目前，有些法院接访场所缺乏电脑、安检设备等必要的硬件设施，接待环境也达不到要求；少数法院的接访机构仍然呈现着“退休中转站”、“第二老干部局”、“来访挂号室”等状况，个别法院信访接待室甚至还存在着“单干户”现象；还有的法院不能合理解决信访补贴冈题。上述现象导致接访人员工作热情低，敬业精神差，直接影响接访工作的质量。
针对这个问题，有必要从建设入手，完善法院信访部门的硬件设施，加强人民法院信访干部队伍建设，提高接访干警的政治素质和业务素质。要加强硬件设施建设，改善接待环境，提高信访工作的智能化水平。要配备与任务相适应的信访工作干部力量，并通过多种形式提高干部队伍政治思想和业务素质。按照当地党委、政府的有关规定，合情合理地解决信访补贴问题。同时，建立科学的信访工作考核激励机制，切实提高信访工作的质量和效率。在这一方面，利津县法院提出“人人都是接访员”，要求每位工作人员，从仪容仪表，言行举止做起，对诉讼当事人以及来访人员做好诉讼指引工作，在力所能及的范围内对来访人员提出的问题谨慎作好解释解答，对于在该院备案的上访老户做到人人心中有数。实现了全院联动，统筹协调的“大信访”格局。
三、对一些缠访者尤其是采取过激甚至违法行为的上访者难以处置。少数上访人利用法律、制度上对申诉权利缺少制约的漏洞，滥用这一权利；有的无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的工作秩序。在收容遣送制度被取消以后，如何应对某些上访人的过激、违法行为，尚未建立起相应的处置机制，接访干警们感到困惑。
针对这个问题，有必要从协调入手，要依靠党委领导，积极争取政府和各有关部门的支持开展上访老户的化解工作。解决上访老户问题涉及到社会的方方面面，其中一些需要解决的实际问题，仅靠法院自身是难以应对的。应当向党委、政府负责同志如实报告、反映工作中的困难和问题，积极争取各方面的支持与配合。
（利津县人民法院）


内蒙古自治区呼和浩特市人大常委会


呼和浩特市城市中小学幼儿园规划建设条例



（2006年10月31日呼和浩特市第十二届

人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）

（2006年12月日内蒙古自治区第十届

人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）



第一条 为保证城市中小学、幼儿园规划和建设与城市发展相适应，促进教育事业发展，根据《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国城市规划法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例所称中小学、幼儿园，包括各级人民政府和社会力量依法举办的全日制小学、初中、普通高中、中等职业学校、特殊教育学校和幼儿园。

第三条 本条例适用于本市城市规划区范围内的中小学、幼儿园规划和建设。

第四条 市、区两级人民政府应当按照职责分工，把中小学、幼儿园的规划和建设纳入国民经济和社会发展规划以及城市建设发展规划，并负责组织本条例的实施。教育、规划、发展改革、国土、财政、建设、房产和土地收储等有关行政主管部门和单位应当在各自职责范围内，共同做好中小学、幼儿园的规划和建设工作。

第五条 城市中小学、幼儿园规划建设应当与城市发展和人口增长相适应，坚持统一规划，优先安排，合理布局，方便安全，配套建设的原则。城市中小学、幼儿园规划建设应当优先设置蒙古语授课的中小学校和幼儿园。

第六条 市规划行政主管部门会同教育、国土和发展改革等行政主管部门，编制本市城市中小学、幼儿园布局规划，经市人民政府批准后公布实施。各区人民政府应当依据本市城市中小学、幼儿园布局规划，编制本区中小学、幼儿园布局方案，确定中小学、幼儿园建设用地位置和界线。城市中小学、幼儿园布局规划因城市发展和人口变化确需调整、变更的，应当由区人民政府提出，经市教育、规划行政主管部门同意，报市人民政府批准。

第七条 规划行政主管部门在编制和审批新区开发、住宅小区规划、城市旧区改造方案时，应当按照中小学、幼儿园布局规划预留中小学、幼儿园建设用地。

第八条 城市规划设置中小学、幼儿园用地，应当符合下列标准：

（一） 每2万人口区域内预留一所不低于36个班规模的中学建设用地；

（二） 每1万人口区域内预留一所不低于24个班规模的小学建设用地；

（三） 每3000—5000人口区域内预留一所不低于6个班规模的幼儿园建设用地。中小学、幼儿园班额人数执行国家规定的标准。

第九条 中小学、幼儿园的生均用地标准，应当符合下列规定：

（一） 新区开发建设的中小学、幼儿园，中学生均用地不低于20平方米，小学生均用地不低于15平方米，幼儿园生均用地不低于13平方米；

（二） 旧城区改造建设的中小学、幼儿园，中学生均用地不低于15平方米，小学生均用地不低于12平方米，幼儿园生均用地不低于10平方米；

（三） 职业中学和寄宿制学校应当根据需要适当提高生均用地标准。第十条现有中小学、幼儿园用地面积未达到本条例规定标准的，在城市建设改造时，规划行政主管部门应当根据中小学、幼儿园建设的需要统筹预留学校用地。

第十一条 政府举办的中小学、幼儿园，建设资金由市、区人民政府负责筹措，列入财政预算。市人民政府从收取的城市建设配套费和土地使用权出让收益实际可用资金中分别提取百分之二十作为中小学、幼儿园建设专项资金，列入财政预算，并专户储存，全额用于中小学、幼儿园建设，不得挪作他用。各级政府应当采取措施，鼓励社会力量办学或者捐资建校，并按照国家有关规定给予优惠政策。

第十二条 新建、扩建中小学、幼儿园，市、区人民政府应当按照国家公益事业用地的有关规定执行。

第十三条 城市新区开发、旧城区成片改造，市、区人民政府应当根据本市城市中小学、幼儿园布局规划，按照国家规定的设计规范和建设标准配套建设中小学、幼儿园。

第十四条 城市新区开发时按规划配套建设的中小学、幼儿园，应当与开发建设项目同时规划、同时征地、同时设计、同时交付使用。

第十五条 经市人民政府批准，因城市建设改造确需拆迁或者占用中小学、幼儿园校园校舍的，应当按照中小学、幼儿园布局规划和先建后拆的原则，就近按本条例规定的面积补建或者易地重建，但不得影响或者中断正常教学工作；因布局规划调整需要撤销的中小学、幼儿园的处置所得款项应当全部纳入中小学、幼儿园建设资金。

第十六条 中小学、幼儿园应当对所使用的校园校舍进行妥善管理和维修，不得将教育用地和教学用房挪作他用。在中小学、幼儿园现有用地内，不得兴建与教育教学无关的建筑物、构筑物和其他设施；不得采取联建或者其他方式在教育用地范围内从事房地产开发活动；不得占用教育用地建设职工宿舍。

第十七条 擅自变更中小学、幼儿园布局规划的，由市人民政府责令限期改正，并依法追究有关责任人行政责任。

第十八条 侵占中小学、幼儿园规划用地的，由规划行政主管部门依法处罚。

第十九条 侵占、截留或者挪用中小学、幼儿园建设资金的，由财政行政主管部门或者审计机关依照有关法律、法规的规定予以处罚。

第二十条 擅自拆迁或者占用中小学、幼儿园校园校舍，或者虽经批准，但未按规定归还和重建的，由市人民政府责令其限期改正，并依法追究有关责任人行政责任。

第二十一条 有下列行为之一的，由市教育行政主管部门会同监察部门对有关单位进行处理，责令限期改正。逾期不改的，追究有关责任人行政责任：

（一）将教育用地和教学用房挪作他用的；

（二）在中小学、幼儿园现有用地内兴建与教学无关的建筑物、构筑物和其他设施的；

（三）在教育用地范围内从事房地产开发活动的；

（四）占用教育用地建设职工宿舍的。

第二十二条 相关部门工作人员在执行本条例时，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关部门责令限期改正，并追究相关人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

第二十三条 各旗县中小学、幼儿园规划建设参照本条例执行。

第二十四条 市人民政府可以依据本条例制定有关规定。

第二十五条 本条例自2007年1月1日起施行。