民事案件中诉讼文书公告送达存在的问题及对策

刘金烈


　　我国民事诉讼法规定了诉讼文书的送达方式有直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达等。公告送达，通常是指法院以张贴公告、登报等方法将应送达的诉讼文书主要内容公之于众，经过一定时间，法律上即视为送达的送达方式。公告送达只是法律上的一种推定送达，往往受送达人难以知晓，难以行使诉讼权利。就我县而言劳务输出已成为农民增收的一大产业，外出打工的农民逐年上升，给送达诉讼文书也带来了一定难度。因此，公告送达诉讼文书一定要慎重，只能在受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达时才能使用，否则会损害法律的公正性与权威性。
　　一、 公告送达现状及问题
　　1、送达功能不强，送而不达。我国法律规定，公告送达可以在人民法院的公告栏，受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告。有特别要求的按要求方式进行。为了规范公告送达，最高法院要求统一在《人民法院报》刊登公告。但是，《人民法院报》的传播覆盖面很狭小，受送达人及其亲友则很难看到该报，基本上无法实现通知当事人到庭应诉的目的。
　　2、公告内容不规范。法律规定，公告送达起诉状或上诉状副本的，应说明起诉或上诉要点，公告送达判决书、裁定书的，应说明裁判主要内容。而很多公告没有载明这些内容，即使受送达人看到了公告，也无法知晓送达的主要内容，送达失去了实际意义。
　　3、受送达人身份不特定。法律规定起诉的条件之一就是“有明确的被告”，即被告是身份特定的人。现在的公告，一般开头直接就是受送达人的名字“某某某”，没有注明个体特征。公告中的被公告人不“特定化”，往往导致同姓名者的权益遭到侵害，案件无法执行。
　　4、公告周期长，拖延诉讼。公告自发出之日起满六十日视为送达。除此之外，还要加上从寄发公告到见报的时间，少则半个月，多则一个多月，大大增加了诉讼成本。
　　5、原告怠于参与送达，送达责任法院承担。一些当事人存在着一切纠纷只要到法院就能解决的心理，怠于落实被告的具体身份，详细地址，完全寄希望于法院去查找被告的下落，大大增加了法院的工作量。公告送达是末位送达方式，如果尚可以采取其他送达方式，那么送达的责任则主要由法院承担。
　　6、导致缺席审判，普通程序流于形式。实践表明公告送达的后果就是缺席审判，由于被告不能到庭提出抗辩，无法判断当事人的争议所在，审理变得简单。同时由于缺乏监督，普通程序往往流于形式。
　　7、诱发恶意诉讼。公告送达并不能确保受送达人收到法律文书，同时又具有与直接送达法律文书同等的法律效力，其后果与当事人的利益有着微妙的关系。个别当事人故意隐瞒对方地址或提供虚假地址，造成被告下落不明的假相，要求法院公告送达，导致缺席审判或作出其他处理，从而轻易实现自己的诉讼目的。以至于案件生效后或者进入执行程序时，当事人对法院采取公告送达提出异议，不断上访、缠诉，造成了社会不稳定的因素。
　　二、 公告送达之对策
　　随着社会的日益进步，人口流动日益频繁，以公告方式送达诉讼文书必然逐步增多。公告送达，使得法院在一方当事人下落不明的情况下，仍可以按程序正常办案，有效地保护了当事人的民事权益，具有很高的实践价值。但由于公告送达存在诸多问题，所以要慎用。
　　1、严格审查适用条件，慎用公告送达。首先，立案时应该要求当事人提供双方当事人目前的详细地址和联络方式。当事人是自然人的，要提供当事人的身份证明、户籍证明；当事人是法人或者其他组织的，应该提供工商行政管理局或者其他登记机关的证明；其次，送达时未找到被送达人或者邮寄送达诉讼文书被退回的，不可径行公告送达。应当查清被送达人是否因临时外出或迁移新址无法送达到；再次，确认被送达人下落不明应该有公安部门或其单位、街道办事处的证明材料予以证实，必要时要对被送达人的近亲属进行调查询问。
　　2、规范公告送达的内容。一方面要统一公告的格式，按照法律规定载明起诉或上诉要点，受送达人答辩期限及逾期不答辩的法律后果，出庭地点、时间及逾期不出庭的法律后果以及裁判主要内容，上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院等。另一方面应当注明被送达人的身份，可以在自然人姓名旁加注身份证号码，在企业名称旁加注“工商登记注册号”，以保证送达公告的准确性和合法性。
　　3、针对不同情况采取有效公告送达方式。对于真正意义上的下落不明，即被送达人下落不明、亲友均不知其消息的情况，可以在报纸上刊登公告。而对于有证据证实被送达人经常回家或与家人经常联系而非真正意义下落不明的情况，采取在法院公告栏和受送达人原住所地张贴公告的办法则更为有效，更为便捷。对公告送达有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。
　　4、对离婚诉讼等特殊案件，要特别控制公告的随意性。离婚判决不仅是财产判决，同时更是人身权利判决。如果当事人利用对方外出打工、负气离家的机会恶意诉讼，则会造成不可逆转的严重后果。所以要进行严格审查，要求提供被告户籍地居委会、村委会及派出所出具下落不明的证明，被告的成年家属不知被告下落的证明，被告单位的证明，审查这些证明无误后才可采用公告送达。在送达程序上除登报公告外，还应在户籍所在地、婚前户籍地以及法院公告栏张贴公告，以利于充分保护被告的诉讼权利和实体权利。
　　5、加强公告案件证据的审查、程序适用。缺席审理的案件，因为被告无法行使答辩、质证的权利，法院在审理过程中不公正、不公平判决的可能性就会增大。所以，法官要对案件事实主动查证，不得对一方当事人提供的证据一概认定，把握清楚必要事实，做到有据可依、有法可依，做到程序合法、程序公正，真正发挥合议庭审判的作用。
　　6、完善案卷中的佐证。我国民事诉讼法规定“公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”就是要求记明适用公告送达的原因，以便于审查适用公告送达条件的合法性，防止滥用公告送达；要求记明适用公告送达的经过，以便于审查公告送达过程的合法性。所以应详细制作笔录，记载被送达人下落不明的证据以及采用其他方式送达的结果，以证实采取公告送达程序的合法性，避免当事人提出质疑。


西吉县人民法院 刘金烈
安徽省人民政府


安徽省人民政府令
　（第87号）


　　《安徽省体育市场管理办法》已经1997年8月19日省人民政府第135次常务会议通过，现予发布，自1997年10月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　回良玉
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年八月二十一日
　　　　　　　　　　　　 安徽省体育市场管理办法



　　第一条　为加强体育经营活动的管理，繁荣和发展体育市场，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国体育法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称的体育经营活动，是指以营利为目的，以体育项目为内容的经营活动。


　　第三条　本办法适用于本省行政区域内下列体育经营活动的管理：
　　（一）经营体育活动中心、体育场馆（池）、体育俱乐部、体育度假区等体育经营场所；
　　（二）经营体育竞赛、体育表演；
　　（三）经营体育健身、体育娱乐、体育康复、体育旅游；
　　（四）经营体育技术培训、体育咨询、体育中介服务；
　　（五）其他体育经营活动。
　　法律、法规另有规定的，从其规定。


　　第四条　体育经营活动的具体项目，由省体育行政部门根据国务院体育行政部门公布的体育项目和本省实际情况确定，报省人民政府批准后公布。


　　第五条　从事体育经营活动的单位或个人（以下统称体育经营者）依法从事体育经营活动，其合法权益受法律保护。
　　鼓励、支持体育经营者参与实施全民健身计划和培养优秀运动员的工作。


　　第六条　县级以上体育行政部门负责本行政区域内的体育经营活动的管理工作。


　　第七条　省体育行政部门负责对全省体育市场管理工作进行宏观指导、监督检查，制定各类体育经营活动从业条件、标准和审批程序，管理射击、探险、漂流、航空运动、热气球、飞艇、登山、攀岩、赛车（汽车、摩托车）、摩托艇等特种体育项目。


　　第八条　县级以上工商行政管理、公安、物价、税务、卫生等部门应当按照各自的职责，共同做好体育经营活动的管理工作。


　　第九条　体育经营活动实行合格证制度。体育经营者必须按照本办法的规定到体育行政部门申请办理体育经营合格证。举办一次性或持续时间不超过3个月的体育经营活动，申请办理临时体育经营合格证。
　　《安徽省体育经营合格证》、《安徽省临时体育经营合格证》，由省体育行政部门统一印制。


　　第十条　从事体育经营活动，必须具备下列条件：
　　（一）有必要的资金和符合规定的场地、设施、器材等；
　　（二）有经过岗位培训并取得专业资格认证的从业人员；
　　（三）有相应的安全卫生保障条件；
　　（四）法律、法规规定应具备的其他条件。


　　第十一条　申请开办经营性体育场所，应向体育行政部门提供下列材料：
　　（一）申请报告和经营方案；
　　（二）体育经营场所及器材的产权、使用权证明材料；
　　（三）资金信用证明；
　　（四）法定代表人或主要负责人的身份证明；
　　（五）教练员及工作人员的专业岗位证书或相关材料；
　　（六）体育经营场所的管理规章制度。


　　第十二条　申请举办国内外体育比赛、表演、健身等方面的经营活动，应向体育行政部门提供下列材料：
　　（一）申请报告和经营活动方案；
　　（二）主管部门批准举办该活动的证明；
　　（三）资金信用证明；
　　（四）主办单位、承办单位、协办单位的证明材料；
　　（五）场地、设施、器材和治安、卫生、应急救护的证明材料；
　　（六）经营本办法第七条规定的特种体育项目，经营者还应提供可行性报告，并接受体育行政部门对场地、设施、器材、通讯、安全、应急救护等方面的审查。
　　经营国际性、全国性重大体育竞赛和表演，必须经当地人民政府同意，报省体育行政部门批准，或由省体育行政部门审查后报国务院体育行政部门批准。国家或地方计划安排的非经营性体育比赛除外。


　　第十三条　申请举办不颁发学历证书（非学历性）的体育技术培训，应向体育行政部门提供下列材料：
　　（一）申请报告；
　　（二）法定代表人或主要人的身份证明；
　　（三）教练员或教师的有关材料；
　　（四）教学培训计划；
　　（五）教学场地、教材和器材的情况说明；
　　（六）其他有关资料。
　　申请举办颁发学历证书的体育技术培训学校，应按有关规定向教育行政部门申请办理有关手续。


　　第十四条　体育行政部门接到举办体育经营活动的申请后，应在30日内作出批准或不批准的决定，并书面通知当事人。对申请举办临时性体育经营活动的，应在15日内作出批准或不批准的决定，并书面通知当事人。


　　第十五条　体育经营者不得擅自改变业经批准的经营活动的项目、期限和场地。确需变更的，须经原审批的体育行政部门批准，并依照有关法律、法规规定办理变更手续。


　　第十六条　从事体育培训、辅导、裁判和咨询的人员以及体育经营活动的管理人员，须经地、市以上体育行政部门认定资格，取得资格证书后，方可上岗。
　　体育经营者不得聘请未按前款规定取得资格认证的人员从事体育技术培训、辅导、裁判、咨询服务、应急救护和体育经营活动管理工作。


　　第十七条　体育经营者应亮证经营，并接受体育行政部门的指导和监督。


　　第十八条　任何单位或个人未取得体育经营合格证不得承办体育经营活动。


　　第十九条　禁止伪造、涂改、转让、租借、买卖体育经营合格证。禁止在体育经营活动中渲染暴力、色情和封建。禁止利用体育经营活动进行赌博。


　　第二十条　体育行政部门向体育经营者收取管理费。费用收取、使用和管理的具体办法，由省体育行政部门提出，省物价部门会同省财政部门按照有关规定确定。


　　第二十一条　体育经营活动实行年度复核制度。复核不合格的限期整改。整改后仍不合格的，收回体育经营合格证。


　　第二十二条　体育经营活动实行稽查制度。体育行政部门行政执法人员持省人民政府统一制发的行政执法证件执行稽查公务。


　　第二十三条　有下列情形之一的，由体育行政部门给予表彰和奖励：
　　（一）在体育经营活动中，为推进全民健身计划的实施和竞技体育的发展做出突出贡献的；
　　（二）在体育市场管理工作中，为促进体育市场健康发展做出突出贡献的。


　　第二十四条　违反本办法，有下列行为之一的，由体育行政部门责令改正，并处以500元以上5000元以下罚款。情节严重的，收回体育经营合格证。
　　（一）聘用未取得体育行政部门资格认证的人员从事体育技术培训、辅导、裁判、咨询服务、应急救护工作的；
　　（二）为无体育经营合格证的单位或个人从事经营体育性竞赛、表演活动提供场地或其他条件的；
　　（三）擅自改变体育经营活动的项目、期限或场地的；
　　（四）伪造、涂改、转让、租赁、买卖体育经营合格证的。


　　第二十五条　未经体育行政部门审查或审查不合格擅自从事体育经营活动的，处以5000元至10000元罚款；有违法所得的，处以10000元以上30000元以下罚款。


　　第二十六条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或提起行政诉讼，又不执行处罚决定的，作出处罚决定的体育行政部门可申请人民法院强制执行。


　　第二十七条　本办法施行前已从事体育经营活动的，应当自办法施行之日起3个月内，按本办法的规定补办有关手续；逾期不办理的，按本办法第二十一条的规定处罚。


　　第二十八条　体育市场管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿或侵犯体育经营者合法权益的，由其主管部门按照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第二十九条　本办法实施中的具体问题，由省体育行政部门负责解释。


　　第三十条　本办法自1997年10月1日起施行。