论基层民事执行

南京财经大学法学院 詹绪波 210046

摘要：执行是司法实践中重要的一环，执行难也是一个亟待解决的问题 。本文试图从基层民事执行难的原因着手，通过分析基层国家权力与基层社会之间的关系，找到一种能够妥善解决 基层民事执行难的方法。
关键词：基层① 民事 执行难


执行是诉讼的最后阶段，是生效法律文书得以实现的保证 ，是国家法律得以具体贯彻和执行的保障，直接关系到司法公正和司法权威。然而，法院执行难却一直困扰着司法界。2002年10月11日，最高人民法院院长 沈德咏主持召开“全国法院加强执行电视电话会议”，坦言法院执行工作“面临十分严峻的形势”。尽管自1999年，最高人民法院对执行做出了统一部署，五年来，各级法院做出了很大的努力，执行工作取得了重大进展②然而，时至今日，法院执行难依然存在。本文试图从基层法院执行现状着手，侧重从民事执行方面，对基层民事执行工作提出自己的观点和看法，以飨读者。
为了便于展开讨论，不至于使述议显得过于空洞，在次试举两个具有典型意义的例子，以便通过对事例的分析得出某些结论。
案例1：1985年55岁的赵琳璧借贷1万余元投资到陕西眉县营头乡政府开办的农具厂，一年之后，场子因无法继续开办，但他投入的钱却拿不回来。1988年他将农具厂承包人李某与 眉县营头乡政府告到法庭。1990年竟眉县法院一审判决，由李某偿还赵琳璧款17064。96元，眉县营头乡政府负连带责任。判决书生效后 赵琳璧多次催促， 因当时法院经济审理`执行未分离，到1994年5月，此案由执行庭正式立案，因李某无偿还能力，营头乡政府实际上是被执行人，尽管 赵琳璧多次到当地法院和乡政府催促，乡政府态度也很好，但案件无实质性进展。面对记者的镜头，赵琳璧 催泪发誓：“不兑现法律白条，死不瞑目”。
案例2001年10月27日，陕西风翔县农民石五龙之妻因琐事与邻居石某父子发生争执在撕打中受伤，治疗工花去5600余元，石五龙将此事起诉到法院。2002年3月8日 风翔县人民法院做出一审判决，判令石某父子共同赔偿4481余元，判决生效后，同年4月8日石五龙即向法院申请强制执行，并交纳了有关费用，但法院派人去执行却没有结果。2002年6月24日，宝鸡市检察院对此案提出抗议，风翔县人民法院即对此案再审。2003年4月11日法院维持原判。在随后下乡执行中，因石某父子不在而无果。10月28日，百般无奈的石五龙在 风翔县县城公开拍卖“法律白条”并且承诺：“有谁能帮我讨回这笔钱，我原分一半给他”
上述两个案件都发生在基层，在法院执行过程中，法官也做出了努力，然而事件的结果却令人遗憾——即出现了所谓的执行难。那么基层民事执行难的原因究竟是什么呢？
执行难是一个普遍存在的问题，而民事判决执行难又有其自身的特点。这种特点根源于基层结构（这里的结构既包括组织结构，社会结构，也包括权力结构）的特殊性。我认为可以从执行主体（国家权力）和执行客体（基层群众）在基层的现状来分析。
（一） 首先讨论基层群众的现状
1、 基层特殊的社会组织结构
基层，特别是农村，以血缘和地缘关系构建了一个复杂的社会关系网，家庭、邻里、街坊、包括村干部，总是会发生千丝万缕的联系。尤其是以血缘为基础的家族更是发挥着至关重要的作用。与城市高度发达的物质文明产生的社会联系不同，基层社会最重要的纽带是血缘，相对于城市社会最主要的纽带----利益，似乎更为牢靠。在农村，彻底脱离或者基本脱离自己的家庭是难以理解的。而城市则不同，由于经济的发达、交通的便捷等，家族的概念几乎可以没有，甚或家庭内部的联系也不必非常紧密。于是，相对于城市，基层的群众（村民）更容易团结起来，也就是说基层更具有团结性。
同时，由于基层社会组织的基本要素是血缘、 地缘，而血缘和地缘决定了这个社区的人很自然、也很容易会产生密切的关系，也就是说，基层是一个熟人社会。
熟人社会的特性和易于团结的特点，构成了基层社会特殊的一面，而这种特殊性在一定意义上是落后的，而试图“控制” 基层社会的法律却带有浓厚的现代性。于是基层社会的落后性与试图“控制”它的意识形态的现代性便构成了一种矛盾。矛盾的双方在理论上说应该是先进的一面（法律）占主导地位，然而，由基层社会结构的特殊性，再实践中常常表现出一种相反的趋势-------基层社会占居了主导地位。于是，执行难便成为一种正当现象了！ 本应该占统治地位的现代法律由于起自身某些方面与基层结构不和谐，导致起无法进入这个社区，自然也无法通过权力自身的运作取得独占地位。权利的错位导致在基层，执法人员扮演了非常尴尬的角色，而执行工作由于这种处境的尴尬自然的受到了影响，甚至是阻碍。
另一方面，由于基层的熟人社会性质和易于团结的特点，导致一些债权在现实执行中很难实现，。现实情况是债权人与债务人之间往往有密切的关系，或乡邻，或街坊，或朋友，甚或亲戚。正如开头提到的两个案例。案例1中，赵琳璧与李某是生意合伙人，从某种程度上说是朋友关系。而案例2中，石五龙是与邻居发生纠纷。在这种情况下，一方面，要求执行者与执行对象之间存在着紧密的联系，尽管双方对簿公堂，但如果双方能够自觉履行法律义务的话，那么这种原有关系还有可能延续，至少不会反目成仇；另一方面，面对执行难，债权人只能通过法律手段来达到终极目的，而这种终极目的达到，必须付出割舍双方原有联系的代价。更为重要的是，因为基层的熟人社会性质，很容易是这种割舍双方联系的单纯行为进而扩展到割舍与很多人联系之地步。再加上基层社会的团结性，可能债权人会被这个社区（群体）所抛弃。这也是文中两个案例最终都发生转向的原因。赵琳璧将债务追讨转向了并不直接相关的乡政府，而作为外乡人（从陕西榆林迁到眉县）将债权试图移交给“第三者”。
（2）基层民众独特的文化结构和法律心理。
尽管现代化的浪潮已席卷了全国的每寸土地，与此相伴随得法律（司法）现代化以不是当年的“洪水猛兽”。在基层，我们看到了普通群众法律观念的一些可喜转变。比如：他会在日常生活中重新构件一个自我保护体系，在同他人交往时会更多的强调某些法定仪式，等等。③然而，正如上段所言，传统的基层结构在相当大的程度上仍然保留着其固有的特性，而与此想适应的基层民众的文化结构和法律心理依然具有其特殊性。
其一、时至今日，许多基层民众还是不愿打官司，发生的纠纷，他们更愿意以“礼治”的方式来解决通过村委会或是家族中有声望的长辈来调解。正如费孝通先生指出的。中国乡土社会权力结构分为四种：横暴权力、同意权力、长老统治和时势权力。④在礼治占统治地位的基层，长老统治（即定教化）占据着相当重要的地位，而至于横暴权力的实施，则是礼治无法实现解决纠纷时被迫采取的手段。因此在基层民众思想未得到彻底改造之前，法治的“入侵”必然会在一定程度上破坏礼治的统治，从而易使民众打下法治无用的意识形态烙印。
其二、基层的现代法律心理并未确立。基层的许多民众依然认为打官司，或者被告上法庭充当被告是不光彩的事。因此，在礼治调节无效而诉诸法律之时，被告人的思维便粘贴了耻辱的标记。如果说在判决还未确定之前，被告人还可以选择是否履行应有的义务的话，那么在法庭判决其应履行已生效的法律文书的情况下，按照被告人现有的法律逻辑，那便是毫无选择的余地------坚决不履行应尽的义务，或者至少是坚决不认真不履行应尽的义务。因为，被告人一方面要考虑“面子”问题；另一方面也要考虑日后的生活问题，甚至是社会地位问题-----我赔给他钱是否会矮他一截？
其三、对国家权力的一种自然排斥，也是基层法律心理的一个要素。法在基层更多的被理解为一种刑罚，对法的畏惧导致对法的自然排斥。自然，民事执行也被排斥在这种“亲密社会”之外，这也可以理解，为何人们叫难以执行判决书为“法律白条”，可以将“法律白条”公开拍卖。
（二）国家
1、国家权力在基层的孱弱。
从理论上来说，拥有暴力机关的国家应该远远大于基层（公民）的权力，作为个体的公民无法与强大的国家抗衡。近年来，我们更多的是听说国家权力对公民权利的损害。像超期羁押、收容遣送、包括乱打白条等。建国五十多年来，党建立了全国统一的领导体制，各级政府，包括司法机关的建设都一定程度的得到加强。一个“统一、精简、效能”的政府机构正在逐步确立。但理论与实践总是存在一定程度的偏差（当然这种偏差是合理的，否则理论与实践都无法长足发展），实践证明，在特定的空间、环境下，国家权力与公民权力会发生惊人的蜕变。尤其是在社会转型期，国家权力（人民公社）退出基层，取而代之的是农村自治组织------村民委员会。在农村日常政治、社会生活中扮演着极为重要的角色。而这种角色却不是代表国家，或者说是国家权力的延伸，他代表的是一种与基层密切相关的力量。从某种意义上来说，无论是村民委员会还是党支部都是为村民服务的，而不是履行国家职能的（包括强制职能）。国家在基层权力的孱弱，这也可以解释案例2中，为何法院不传唤被执行人到庭，而两次亲自下乡，最终因被执行人逃避而无法顺利执行。同样案例1中，也出现了人民法院12年无法追回债权人应有的债权。
需要说明的是，这里论述法院与基层的关系主要侧重与实践方面（权力碰撞），而在前面“基层特殊的社会组织结构”中论述法院与基层的关系主要侧重于从意识形态方面（法律试图控制基层）。两者有密切的关系，但不是等同的。
2、个别执行人员素质差，影响执行队伍整体形象。
从宏观上分析，基层执行难与国家权利的孱弱有直接关系。那么，从微观上分析，执行人员素质差，也是影响司法权威的原因。当前一些执行人员素质较低，工作作风差，官僚主义严重，在执行过程中出现了执行乱的情况。执行人员缺乏耐心教育，深入调查的作风。个别执行人员与债务人进行不正当接触，帮助债务人隐藏债务：个别执行法警野蛮执法，导致矛盾激化，执行更加难以解决。媒体津津乐道的炒作“野蛮执法Vs 暴力抗法”反映了近年来暴力抗法有上升的趋势。⑤
3、执行较强的行政化色彩。
再回到基层，除去上述几乎全国都有的现象，基层执法也有起自身特点。基层法院带有很强的行政色彩，即使是送法下乡，司法便民措施也是在行政权利的影响下做出的。“党中央的文件比法律条文有用”反映了这种现象⑥同时，对行政强制执行的协助也加强了法院执行工作的行政化色彩。在基层普通民众的心中，法院执行局和工商、城管、甚至乡干部没有什么区别，甚至是比这些部门的可敬畏性还低。因此，在长期以来形成的排斥行政权力的心理影响下，基层民众对行政权力的“同路人”------执行权力，做出本能的排斥。这也是为何许多执行法警去基层执行时，无人配合的原因之一。既然无人配合，执行结果便不言而喻了。
二、如何解决基层民事执行难？
对基层民事执行难原因的分析，使笔者产生了一个牢固的观念：正如适用于商业社会、陌生人社会的现代法律无法在基层有效运作：城市中一些解决执行难的方法在基层不一定有效。同样，从西方移植过来的方法也会被打上“方法白条”的烙印。我非常赞同苏力先生对法治现代化中本土资源的看法，基层的问题还是应该回到基层来解决。
1． 加强普法宣传，妥善解决纠纷，在基层树立司法权威。
意识形态控制的力量无疑是强大。党和国家历来重视思想领域的动态，这种情况表现在基层主要是法律知识的宣传与普法工作，十多年来，普法工作取得了显著的效果⑦在这里，笔者主要想讨论的是如何将普法工作落到实处，真正体现实事求是，密切联系群众的作风，普可行之法、可用之法。因为有时基层群众拿到竟是《反不正当竞争法》，甚至是《知识产权保护法》！
在基层司法实践中，基层法院更应该发挥司法的效力，贯彻司法宗旨，探索在基层可行的司法形式，重在解决纠纷，妥善解决规则与实际之间的矛盾，为群众半实事，办好事，从而确立司法权威。只有真正树立司法权威，才能使自觉履行法律文书成为可能。这也是解决基层民事执行难的最理想状态，最好方法。
2、推行执行体制改革。执行工作具有双重性，一方面，执行的裁决权具有裁判权的性质，应该属于司法权；另一方面执行的实施权具有管理支配的特点，应该属于行政权。因此有必要对现有执行体制进行改革，即：设立一个独立于普通法院之外的执行局，专门负责执行工作，这个执行局仍由最高人民法院管辖。在全国建立一个 垂直领导的执行体制，分设最高人民法院执行总局，下设执行局、执行分局、执行支局。⑧这样在司法领域便存在两套系统：一套审判系统，由各级人民法院构成；一套执行系统，由各级执行机构构成。这种设置一方面有利于打破执行工作中受地方保护主义干扰较大的屏障，利于执行工作，另一方面也有利于审判与执行之间的良性互动。
3、加强执行队伍建设，创造性的开展执行工作。
基层国家权力的孱弱是导致执行难的一个原因，因此在面对国家权力无法有效的控制基层权力，而且执行客体又并非出于正当理由影响执行时，加强执行队伍建设便显得必要了。
执行队伍建设一方面指执行力量的加强。按照中央1999年11号文件规定，要把执行人员的比例增加到法院总人数的15%；另一方面也指执行队伍素质建设。即：提高执法意识、业务素养、严格守法、认真执法。
在实际执行中，为了让人民群众合法权益最大限度的得以实现和保障，一些法院从审判开始，在每个环节都注意尽量减少执行难度：实行诉讼风险告知制度，对给予金钱给付案件采取诉讼保全措施；一些法院还废除了执行费用预收制度，而且作好宣传教育工作，努力提高执行和解率。同时积极展开整治暴力抗法专项活动5年来，对拒不执行的17。3万人实施了司法拘留，判决了一批犯罪分子。⑨
也有学者提出一些具有创造性的执行方式，如把外出执行为主变成在法院内执行为主；把开庭执行变成执行的主要方式；把依靠有关部门配合执行变成执行的一种辅助方式。⑩
4、加强立法工作，为执行难的解决提供法律保障。据悉《民事强制执行法》将于近期提交全国人大讨论，这对民事执行难的解决是一件好事。
5、利用基层已有资源。基层的熟人社会性质一方面导致了外来力量难以进入，另一方面也为外来力量迅速控制这个社区提供了可能。相对与进入一个城市并且控制这个社区的速度，基层要快的多。因为只要控制了基层某个权力人物（村干部、或者当地有名望的长辈），那么外来力量可以很容易的控制这个社区。对于基层民事执行来说，会大大减少执行的难度。而且这种控制也是可能的，因为基层社区（村落）的权力人物也有扩张自己原有影响的欲望。他可以在公权力与基层个人之间充当中间人的角色，一方面扩大其在基层的影响力，另一方面与公权力再交换中取得更多的利益。如果从善良的一面考虑，充当公权力与基层个人之间中间人的角色，也有保护整个社区和谐的可能。这是由于“熟人社会”的性质使他无法对那些破坏秩序的人采取强制手段，而充当中间人引来国家权力去解决这个问题，确是更合理的选择。既然基层权力人物与国家权力有可协作性，那么合理的利用这种“本土资源”，对解决基层民事执行难也有重大的意义。
参考文献
①基层：现代汉语词典的解释是“各种组织中最低的一层，它跟群众的关系最近”可以看出这种解释主要是从组织结构中阐述的。而笔者认为的基层，主要是国家权力的末梢，是从权力理论来认识的。在以权力的层次来界定基层与上层的界限来说，基层与农村是相等的。所以，本文的基层主要指农村，尤其是不发达的农村。这种观点在苏力先生的《送法下乡》中也有体现。
②2003年2月21日，新浪网载：全国法院5年来共执行案件1176。79万件，比五年前上升75。93%，执行标的额11266亿元，增长了近5倍.如本文无特别声明，以上站点都于2003年10月20日至28日访问。
③参见苏力 《送法下乡》 中国政法大学出版社 2000年版 235页
上海市人大常委会


上海市华侨捐赠条例
上海市人民代表大会常务委员会


(1997年4月3日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过1997年4月14日公布 自1997年6月1日起施行)

第一章 总 则
第一条 为加强华侨捐赠工作的管理，保护和鼓励华侨爱国爱乡热情，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称华侨捐赠，系指华侨、华侨社团、华侨投资企业等捐赠人，自愿捐助、赠予款物和受赠单位接受、使用捐赠款物的行为和活动。
捐赠款物应当用于本市文化、教育、科学、技术、体育、卫生、侨务、改善环境和其他公益事业。
第三条 本条例所称受赠单位，系指接受和承办捐赠的企业、事业单位、社会团体和其他社会组织，以及以行政机关名义接受承办捐赠的单位。
第四条 华侨捐赠应当遵循自愿捐赠和尊重捐赠人捐赠意愿的原则。
华侨捐赠必须遵守法律、法规和有关规定，符合国民经济和社会发展的需要。
第五条 华侨捐赠受法律保护，任何单位和个人不得挪用、侵占捐赠的款物。
第六条 市人民政府侨务部门（以下简称市侨务部门）是本市华侨捐赠工作的行政主管部门；区、县人民政府侨务部门（以下简称区、县侨务部门）是所辖地区华侨捐赠工作的行政主管部门，接受市侨务部门的工作指导。市和区、县侨务部门负责实施本条例，并负有管理、指导、监督
和检查的职责。
本市各级人民政府有关部门应当按照各自职责，协同实施本条例。
第七条 本市国家机关、企业、事业单位、社会团体、其他社会组织和个人应当遵守和执行本条例。

第二章 捐赠人的权利
第八条 捐赠人有权决定其捐赠款物的品种、数量、金额、用途和受赠对象。
第九条 捐赠人对其捐赠款物的使用有监督检查的权利，对捐赠项目有权直接或者委托市和区、县侨务部门及其他有关单位和个人进行检查；可以委托审计部门审计。
对违反捐赠人捐赠意愿的行为，捐赠人有权质询和投诉，市和区、县侨务部门或者受赠单位的上级有关部门应当予以纠正和处理。
第十条 捐赠人有权要求为其捐赠的项目留名纪念。
捐赠人要求为其捐赠项目冠名的，应当经区、县人民政府或者市人民政府批准。
捐赠人要求塑像的，应当经市人民政府批准。

第三章 捐赠待遇
第十一条 受赠单位按照捐赠人捐赠意愿用于境外支付的捐赠外汇，需报市侨务部门审批，经外汇管理部门同意后，在指定银行开立外汇帐户，专款专用。
第十二条 经批准进口并经海关验放的捐赠物资中可以享受减免税的，由海关按照国家有关规定办理，并实行监管。
受赠单位不得转让和出售捐赠的进口物资，确需转让或者出售的，应当事先征得捐赠人同意和原审批机关批准，在监管期内还需经海关核准后，按照国家有关规定处理。
第十三条 华侨将其在本市投资企业的合法利润用于本条例第二条第二款规定范围的捐赠，凭市侨务部门的捐赠证明，经税务部门批准后，给予税收优惠。
第十四条 经各级人民政府批准兴建的华侨捐赠工程项目，计划部门应当优先立项，有关部门应当予以配合支持。所需征用、使用土地，按照国家土地管理法律、法规优先办理。所建工程需减免税费的按照有关规定办理。
第十五条 对作出贡献的捐赠人，有关部门可以给予鼓励和表彰；对贡献突出的，可以授予荣誉称号。

第四章 受赠管理
第十六条 华侨捐赠应当由捐赠人向受赠单位表示捐赠意愿，受赠单位应当按照行政隶属关系向市或者区、县侨务部门申报。
捐赠人临时捐赠的，受赠单位可以先行接受捐赠，并应当在一个月内补办申报手续。
第十七条 接受和承办捐赠的单位在向侨务部门办理申报手续时，应当提交下列文件：
（一）捐赠意愿资料；
（二）华侨捐赠申报表；
（三）受赠单位上级主管部门的审核意见。
第十八条 市和区、县侨务部门应当在收到申报文件后十日内回复受赠单位。确有特殊情况需要延期的，回复期限最长不得超过三十日；逾期不回复的，视作同意。
第十九条 受赠单位在收到捐赠款物后，应当向捐赠人出具合法、有效的收据，并对捐赠的款物造册登记。
受赠单位应当妥善管理捐赠款物，并按照捐赠意愿规定的用途使用。
第二十条 华侨捐赠建设的工程项目，受赠单位一般应当成立筹建机构，并委托建设监理机构对项目实施建设监理。
第二十一条 受赠单位应当定期对捐赠款物的使用情况进行自查；对较大的捐赠项目，应当进行项目审计。审计结果由受赠单位报主管侨务部门，并向捐赠人通报。
第二十二条 任何单位和个人不得向华侨强行劝募。受赠单位不得随意向捐赠人要求追加捐赠款物。
第二十三条 对实施本条例作出突出成绩的华侨捐赠的介绍人、受赠单位及其管理部门和管理人员，有关单位和部门可以给予鼓励和表彰。

第五章 法律责任
第二十四条 有下列情形之一的，由市或者区、县侨务部门责令其纠正，并视情节轻重分别给予处罚：
（一）违反本条例第十六条规定，受赠单位未办理申报手续接受捐赠的，限期补办手续。逾期仍不办理的处以警告或者五千元以下的罚款；
（二）违反本条例第二十一条规定，受赠单位未按照规定对捐赠项目进行自查、审计的，处以警告；
（三）违反本条例第四条、第二十二条规定，对强行劝募的责任单位，处以二万元以下的罚款；
（四）违反本条例第十二条规定，擅自变卖捐赠物资的，没收违法所得，并处以三万元以下的罚款；
（五）违反本条例第五条、第十九条第二款规定，受赠单位未妥善管理和使用捐赠款物，造成损失的，处以警告或者三万元以下的罚款；擅自改变捐赠项目的性质、用途的，没收违法所得，或者处以三万元以下的罚款。
第二十五条 挪用、侵占、贪污、盗窃捐赠款物，假借华侨捐赠逃税、走私或者进行其他违法活动的，由有关部门依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 当事人对行政管理部门作出的行政处罚决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议、不提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出行政处罚的部门可以申请人民法院强制执行。
第二十七条 从事华侨捐赠工作的行政管理人员，应当遵纪守法，秉公执法。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊者，予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第二十八条 港澳同胞、海外人士及其社会团体，以及他们投资企业的捐赠，可以参照本条例执行。
第二十九条 本条例的具体应用问题，由上海市人民政府侨务办公室负责解释。
第三十条 本条例自1997年6月1日起施行。



1997年4月14日