论地方人大与环保监督
秦德良
[摘要] 中国“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定，从实质上看，其权力来自地方辖区内公民的主权。环境问题的产生具有必然性，要解决地方政府在环境问题上的不作为的问题，需要启动地方人大的权力运行机制，而不能盲目等待国务院的行政命令来解决。地方人大有权力也有能力去监督地方政府解决环保问题，但关键是如何依法、科学、有效地去监督，这是摆在地方人大面前的难题。
[关键词] 地方人大 地方人大权力来源 地方政府责任 环保监督
随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济与环境的矛盾日益尖锐，可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外，实践中主要还与地方政府的治理方略有关。日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府，从而以此为契机为全国人大监督各级政府提供实践经验。然而地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国几乎刚刚启动，地方人大的权力来源以及监督地方政府治理环境问题的必要性、可行性、合法性、合理性尚须理论论证，以确保地方人大的监督合法、有效、有序。本文试图对此问题做一初步探讨。
一、政治制度的设计与“人大”地位
人类社会是一种有机的组织体，从其产生进入自觉的发展轨道开始，政治家就为如何治理这一组织体而绞尽脑汁地去进行制度的设计和论证，试图将权力运作理性化、制度化，以便既能保证社会的稳定，又能确保人作为人的地位。应当说西方国家在这方面比东方国家成功得多。
以中国为代表的东方国家发展出了一种中央集权式的直线性的权力运作机制，权力的行政色彩浓厚，虽然这种直线性权力内部也以分工为基础简单地划分了几个权力部门，但它们从属于某一特殊的真正的权力主体，且彼此之间不可能有效监督。这种权力机制是典型的统治奴役型，它可能具有一定程度的高效、稳定，但权力下的颤颤惊惊的个体无平等自由可言。它造就了中国超稳定的封建社会，但人权在这一体制中没有立足之地。
西方从亚里士多德开始就提出了城邦国家的权力一分为三的制度设计问题。一直到孟德斯鸠、美国联邦党人那里才最终明确了“三权分立，互相制衡”的法治国宪政原理。这种权力运作机制的设计可以说是服务性管理型，立法、行政、司法三足鼎立，互相平衡牵制。它或许没有统治奴役型权力机制高效，但在法益保护、人权保障方面作用显著。
近代中国社会在转型过程中，开始吸取西方的三权分立制度，借以重新整合中国数千年来的政治制度。直到今天，我国经重新整合而建构的政治制度有别于上述两类，可以说确有中国特色。作为最高权力机关的“人大”是立法机关，国务院是最高行政机关，最高人民法院、最高人民检察院是最高司法机关，“政协”是统一战线性质的参政、议政机关，但目前尚无宪法性法律对“政协”的法律地位作出规定。表面看来，好象是三权分立，但又不是，因为立法、行政、司法三机关均受中国共产党统一领导。虽然如此，但又与近代中国社会以前的中央集权式的直线性的权力运作机制有明显区别。首先，立法、行政、司法三机关都有较大的相对独立性；其次,行政、司法二机关必须在立法机关所制定的宪法和法律范围内活动；最后，中国宪法司法化机制似乎已经开始启动[1]，违宪审查机制也在议论之中，三机关在逐渐具有可诉性和操作性的宪法规范指引下，在中国共产党领导之下，能够实现一定程度的互相监督。
三机关中，昔日被戏称为“橡皮图章”的“人大”的作用近年来有较大变化。其作为最高权力机关的法律地位已经较明显地显示了出来。这一变化的原因或许有以下几个方面。首先，中国比较成功的经济改革促进了经济主体的市场意识、主体意识觉醒；其次，法治化进程促进了国民的法律主体意识、人权意识、有限政府意识、契约观念、“以权利制约权力”观念的加强；再次，自由、科学、民主的理性主义启蒙精神随文化的繁荣而大大深入人们的头脑；最后，执政党“依法治国”的实践从制度上，实践上逐渐保证了“人大”的最高权力机关地位。当然，从技术措施角度看，“人大”的最高权力机关地位的增强往往与地方人大在地方三机关中地位的加强有直接的关系。“人大”在政治实践中作用的加强，说明了我国政治制度的设计与建构取得了较大进步。
二、地方人大权力来源
地方人大、地方法院、检察院、地方政府三大国家机关是一个地方的公共权力机关，担负地方事务管理的任务，具体负责地方立法、司法与地方行政。三机关统一受中国共产党地方党委领导，同时，在三机关中，地方人大是地方最高权力机关，省（包括部分市）级地方人大往往有地方立法权，并且由它产生地方政府与地方法院、检察院，后者向前者负责并报告工作，接受监督。这就是我国目前地方权力机构配置及运作机制。
人们不禁要问，地方政府与地方法院、检察院的权力源于地方人大，那么地方人大的权力又源自何处？
从形式上看，地方人大的地方最高权力机关的地位源于宪法的直接规定。
宪法第九十六条“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”第一百零五条“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。”第一百二十八条 “地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”第一百三十三条“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”
然而，宪法为什么要如此规定？这就涉及到地方人大权力的实质来源问题。
从宪政视角透视，地方人大权力来源于地方行政区域内享有政治权利的公民的授权。地方人大的法律行为是地方行政区域内享有政治权利的公民“众意”与“公意”的表达。正如我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法的这一规定体现了“主权在民”的宪政理念。
“主权在民”的宪政理念在我国纯属外来品，中国法律传统中从来没有这个思想。这一思想之所以产生于西方，与欧洲资产阶级革命有很大关系。欧洲从古希腊开始就确立了正义理念和法治传统，到近代资产阶级思想启蒙运动时期，古典自然法学派的政治思想家们在为资本主义设计制度时，几乎不约而同地提出宪政制度。但对这一制度的论证却是建立在自然法与社会契约论的基础上。
17C—18C古典自然法学派是整个欧洲近代资产阶级革命时期各种自然法哲学的总称，都从自然法理论角度论证资产阶级革命的必要性及其结果形式，是西方自然法思潮发展的顶峰。其最根本的特征在于理性主义，以理性万能摧毁上帝万能。认为法现象不是植根于自然和神，而是植根于人的理性意识，自然法就是理性法。自然状态、自然法和自然权利、社会契约论以及法治主义是古典自然法思想的基本精神。建立在“主权在民”基础上的社会契约论认为人们订立契约，建立社会共同体时委托宪政国家行使管理社会公共事务的权力，但自己的基本权利依然在自己手中，宪政国家的社会公共管理权力必须服从“众意”“公意”。这是一种人民主权、公意决定一切的民主理论。
“众意”“公意”在具体的制度建构中只能表现为公民代表大会——代议机关。代议机关的运作表现为产生行政机关、司法机关、从事立法以及监督活动。从这里我们可以看出，代议机关是最高权力机关，其权力来自社会公民。
今天我们一般认为“自然状态、自然法和自然权利、社会契约论”仅仅是一种假说，与历史的真实情况不符，但奇怪的是，建立在如此假说基础之上的结论——宪政制度却发展势头良好。或许社会契约论作为论证宪政制度显得是一个过于理想化的理论模型，但今天看来，还是有一定价值的，市场经济社会就是一个契约化的社会，在这种社会中，公民个体是微观经济主体，是经济人，理性人，他们不仅作出“生产什么，如何生产，为谁生产”的自主选择，而且选择他们的服务性管理者。因而社会公共管理机关的权力来源于辖区内公民的授权。公民的授权通过代议机关的形式表现出来。
所以，就一个地方辖区而言，我们认为，地方人大是“众意”“公意”机关，因而在宪政视野下，是地方最高权力机关，其最高权力来自地方辖区内公民的主权。由于“众意”仅仅是多数人的意见，“公意”则是符合正义与自由观念的多数人的意见，因此作为地方人大也可能出现仅代表“众意”而不代表“公意”的问题，这种情况下，地方人大应从社会公共利益出发，服从全国人大，因为后者代表全国享有政治权利的公民的“公意”。当然，全国人大也会出现类似情况，如制定“恶法”，这或许是宪政的代价。
三、环保问题与政府责任
人类在发展经济的同时，也发展了破坏自然环境的巨大能力和欲望。实际上，人类对自然界的每一次胜利都遭到了自然界的报复。在较短历史时间内看到的是经济发展和人类进步，在长时间内付出的却是环境破坏和环境质量恶化以及因此使人类生存质量下降的巨大代价。
无照经营查处取缔办法
国务院
中华人民共和国国务院令
第３７０号
《无照经营查处取缔办法》已经２００２年１２月１８日国务院第６７次常务会议通过，现予公布，自２００３年３月１日起施行。
总 理 朱镕基
二００三年一月六日
无照经营查处取缔办法
第一条为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法。
第二条任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。
第三条对于依照法律、法规规定，须经许可审批的涉及人体健康、公共安全、安全生产、环境保护、自然资源开发利用等的经营活动，许可审批部门必须严格依照法律、法规规定的条件和程序进行许可审批。工商行政管理部门必须凭许可审批部门颁发的许可证或者其他批准文件办理注册登记手续，核发营业执照。
第四条下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：
(一)应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
(二)无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
(三)已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；
(四)已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；
(五)超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。
前款第(一)项、第(五)项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门(以下简称许可审批部门)亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
第五条各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。
第六条对于已经取得营业执照，但未依法取得许可证或者其他批准文件，或者已经取得的许可证或者其他批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续，擅自从事相关经营活动，法律、法规规定应当撤销注册登记或者吊销营业执照的，工商行政管理部门应当撤销注册登记或者吊销营业执照。
第七条许可审批部门在营业执照有效期内依法吊销、撤销许可证或者其他批准文件，或者许可证、其他批准文件有效期届满的，应当在吊销、撤销许可证、其他批准文件或者许可证、其他批准文件有效期届满后5个工作日内通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记。
第八条工商行政管理部门依法查处无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合，对于下岗失业人员或者经营条件、经营范围、经营项目符合法律、法规规定的，应当督促、引导其依法办理相应手续，合法经营。
第九条县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：
(一)责令停止相关经营活动；
(二)向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；
(三)进入无照经营场所实施现场检查；
(四)查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；
(五)查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物；
(六)查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。
第十条工商行政管理部门依照本办法第九条的规定实施查封、扣押，必须经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准。
工商行政管理部门的执法人员实施查封、扣押，应当向当事人出示执法证件，并当场交付查封、扣押决定书和查封、扣押财物及资料清单。
在交通不便地区或者不及时实施查封、扣押可能影响案件查处的，可以先行实施查封、扣押，并应当在24小时内补办查封、扣押决定书，送达当事人。
第十一条工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。
对被查封、扣押的财物，工商行政管理部门应当妥善保管，不得使用或者损毁。被查封、扣押的财物易腐烂、变质的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，工商行政管理部门可以在留存证据后先行拍卖或者变卖。
第十二条工商行政管理部门应当在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押。
对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部门在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押。被查封、扣押的易腐烂、变质的财物根据本办法第十一条第二款的规定，已经先行拍卖或者变卖的，应当返还拍卖或者变卖所得的全部价款。
依照本办法规定，被查封、扣押的财物应当予以没收的，依法没收。
第十三条工商行政管理部门违反本办法的规定使用或者损毁被查封、扣押的财物，造成当事人经济损失的，应当承担赔偿责任。
第十四条对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。
对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。
第十五条知道或者应当知道属于本办法规定的无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款；为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营行为提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，并处5万元以上50万元以下的罚款。
第十六条当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押财物的，由工商行政管理部门责令改正，处被动用、调换、转移、损毁财物价值5%以上20%以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁财物价值1倍以上3倍以下的罚款。
第十七条许可审批部门查处本办法第四条第一款第(一)项、第(五)项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。
第十八条拒绝、阻碍工商行政管理部门依法查处无照经营行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十九条工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照法律、法规的规定核发营业执照、许可证或者其他批准文件，未依照法律、法规的规定吊销营业执照、撤销注册登记、许可证或者其他批准文件，未依照本办法规定的职责和程序查处无照经营行为，或者发现无照经营行为不予查处，或者支持、包庇、纵容无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予降级、撤职直至开除的行政处分。
第二十条任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为，工商行政管理部门一经接到举报，应当立即调查核实，并依法查处。
工商行政管理部门应当为举报人保密，并按照国家有关规定给予奖励。
第二十一条农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。
第二十二条本办法自2003年3月1日起施行。