城市流浪、乞讨人员管理初探

熊晓峰

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》生效。《救助办法》的制定是一个进步，使一些确因生活困难而流浪的乞讨人员得到了有效的保护。但因种种原因，在执行中却遭遇了一系列难题。一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，与现代化大城市发展不相适应，影响城市形象，影响市容，又严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。为了提高城市的管理水平，加大对弱势群体的救助，有必要对城市日益增多的乞丐进行管理和控制。问题是对于流浪乞讨人员究竟该怎么进行管理？对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。
我们看到，从去年１２月份开始，全国很多地方相继设了“禁讨区”，合肥市等地还通过报纸发表《致全体市民的公开信》，劝导市民不要直接向乞讨者施舍。在各地陆续出台了一些限制乞讨的规定措施后，对于乞讨是否一种权利、限制乞讨是否侵犯人权议论纷纷，对于流浪、乞讨是否属于人权，是否只有宪法明文规定的权利才属于人权，宪法未规定的不属于人权等等展开了讨论，这些问题已超越了单纯的法律层面，不是本文所能探讨的。但对于流浪、乞讨是否属于一种权利，实质上已不是一个问题。国务院颁布的《救助办法》明确了对于此类人员是自愿救助，虽没有在文字上明确地指出来，但其所隐含的意义明白无误地表明了流浪、乞讨不是犯罪、流浪乞讨行为不属于法律法规禁止的行为，既然法律法规不禁止，实际上就是默认了此类行为的存在的合法性。
在由计划经济转向市场经济转轨的过程中，要求政府转变职能，由管理型向服务型转变，实现小政府、大社会，通俗地说就是该管的管，不该管的不管，所谓该不该由政府管，也就是脱离了政府的监管是否还能自行正常运转。通过经济体制改革，我们已认识到经济运行过程中政府不宜过多地介入，而实际中对于社会事务总还认为离了自己不行，热衷于设立各种各样的机构、办公室加强管理，实践证明，机构的增加、人员的膨胀并不带来所预期的理想效果，甚至起了反作用，就拿收容遣送办法来说，本来是针对盲流的，在实践过程中却逐渐异变，甚至成了创收的工具与手段，直至产生了孙志刚事件。我们返过头来再说，即便以收容遣送办法这样简便的程序、严厉的手段都没有杜绝流浪、乞讨现象，反倒愈演愈烈，现在我们又怎么能期望在所划定的区域内能杜绝流浪、乞讨行为呢？从广州等地的实施情况看，效果并不理想，这些人或者跟你打游击，你来我走、你走我来，你总不能每天24小时都蹲在这里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又还能强制把我拖走，也难怪会有人提议要恢复强制手段了。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。而需要救助的，要不就是并不承认自己是“无家可归的流浪乞讨人员”，要不就是救助管理并不能解决他们的实际问题，反而使他们受到束缚。还有一部分人，譬如走失的精神病人、痴呆老人，以及离家出走的孩子，他们都是没有行为能力或没有完全行为能力的，他们又怎能“自愿地”接受救助呢？所以，呼吁市民不要施舍是不解决问题的。同样，这些地方出台的限乞规定可能会同禁放鞭炮的规定一样最终成为聋子的耳朵—摆设，因为根本不具备可操作性。
对于这个人群的救助是当务之急，救助管理办法的出台就是这样一个转变的开始。它是一个更加有人文关怀的制度。它意味着对于流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标，而是以救助为原则。对于目前出现的问题，也使我们必须认真思考这样的问题：在城市管理必须以人性化管理、以尊重人权为基础的时候，如何才能更有效地维护社会治安。城市管理与被管理者始终是一对矛盾，如何解决这个矛盾？首要的是要依法进行管理，重要的是要体现人文关怀、文明形象。国家颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的遣送改为救助，这一改变不仅体现了人文关怀、社会进步和法制的完善，而且也体现了对生活无着的流浪乞讨人员的人格尊重。
转变城市管理观念，最核心的问题之一就是如何看待这部分人群的存在。首先要解决的是出于形象考虑还是基于人道主义。我们不能认为，城市中出现乞丐，出现外来的无业人员，就一定要清理收容，以维护城市秩序。这只能是一种暂时的办法，解决的也只是表面问题。
转变城市管理观念的根本一点就是以人为本，在依据法律法规进行城市管理的同时充分显示对人的尊重。黑格尔所说的“存在即合理”引发了无数的证明与反驳，仁者见仁、智者见智，我们虽不能认定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少说明了任何事物都有其存在的理由。在几乎所有的社会里，都存在着乞讨的现象。甚至在美国等一些社会保障体系比较完善的国度里，也存在一个文化乞丐沿街乞讨的现象。我国是一个有着悠久文化传统的国家，而千百年来的乞丐文化也同样源远流长，民间对于乞讨现象大多数还是能够接受的。流浪、乞讨的历史非常漫长，要考证其起源几乎不可能，“嗟来之食”的故事说明至少在春秋战国之时这种现象已较常见。流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个社会明确宣布其为非法；在社会危机时期，比如大灾之年，它更是正常社会体制的必要补充，中国古代正史中就多有“流民就食”的记载。在中国历史上，由于流浪、乞讨人员的大量聚集常常引起较大的社会动荡，历朝历代都较重视对流浪、乞讨人员的管理，但官府不直接出面，通过非官方渠道进行管理，我们在《三言两拍》中常见的团头即是乞丐头，他要向官府负责，担负起管理乞丐的职责，用现在的话来说就是行使民间组织的自治职能。新中国建立以后，流浪乞讨和卖淫嫖娼之类“丑恶的社会现象”一起被消灭，“收容遣送”应运而生，“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。但即便在严格限制人员流动的年代，也由于自然灾害等原因流浪、乞讨人员从未真正杜绝过，还有的基层组织出具介绍信为外出流浪、乞讨提供证明。
但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项制度就渐渐失去了其存在的基础。20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。《收容遣送办法》是1982年基于当时的国情而制定的，主要内容是对城市中的流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送。这项制度在保护流浪乞讨人员基本生活权益方面曾经发挥过积极的作用，但随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，将适用对象从城市流浪乞讨人员，扩大到“三无”人员，收容遣送制度中存在的问题日益突出。在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一项无效的制度。在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机。现在废除这项制度，正是一种正本清源的做法，符合我国现在建设法治国家的国情，是法制上的进步。
城市中的流浪乞讨人员很复杂，应该区别对待，对于那些真正无家可归的流浪乞讨人员，政府给予帮助、关爱是必须的，体现了党和政府对人民的关心与爱护。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不健全的背景下，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。乞讨者中有文明的和不文明的，我们抨击的是一些不文明的乞讨者，相当多的人之所以对乞讨现象反感，并不是因为乞讨行为本身，而是由于种种不当甚至违法乞讨现象的存在。设立禁讨区的一刀切做法虽然在禁讨区内对这些现象可能会起到遏制作用，但同时却也侵犯了那些文明乞讨者的正当权利。
但是，城市中，有些所谓的流浪乞讨人员并不是真正的流浪乞儿，明明有生活能力，不自食其力，如果给了他们方便、照顾，会不会养成他们的依赖思想，因而不思进取，造成社会的不良风气？我们可以看看国际经验。譬如在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的。在当代失业严重的社会背景下，发达国家的社会救助制度的限制条件在一些方面可能更严于中国的低保制度。
救助站的目标本来就应该是救急不救穷的，国外称之为“中途宿舍”。因此，救助站不能将“乞讨者”养起来，哪怕他们怎么“自愿”也不行。但是，把他们“遣送”（或“护送”、“劝说”等等）回家也是无效的，因为没有任何人或者社会组织能够限制他们的再次出外乞讨。再者，“收容”起来强迫劳动更不可行，这恐怕会造成新的“孙志刚事件”。救助制度本身有一定的短处：它规定救助期限一般不超１０天，同时规定将流浪乞讨人员送回原籍。这原本没有什么问题，但一旦具体到流浪乞食者的情况，这样的规定却显得无力。因为它无法解决流浪乞讨群体长期的困顿，对于原本就是在老家呆不下去了的他们而言，送其回原籍只能是一次毫无现实意义的“旅行”。而另一方面，一个充分全面的社会保障机制也尚未成型。在这种情况下，直接给予是一种最直接、成本也最低的施助方式。应该看到，那些真正的乞丐能放下尊严前来进行乞讨，一是因为穷困或碰到了灾难，二是从侧面反映出了目前社会保障体系尚不健全的一个状况。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利，也就是他有乞讨的权利。
对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是农民的最低生活保障制度。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会再与他们混在一起。从国外（境外）——譬如英国、加拿大、日本、香港等等——传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。如果说实行全面的社会保障制度中国目前还做不到，但是，香港的例子告诉我们，他们类似于我们的低保制度的“综援”制度也起到了同样的作用。
目前而言，我们首先要坚决依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为，依法坚决查处流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚；严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。
其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的；教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属未成年人、老年人、残疾人、精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。须跨省接领的，应向省民政部门报告，由省民政部门按规定办理。
最后，公安机关在工作中发现未满16周岁的流浪乞讨人员，直接送民政部设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心收容抚养。对智障人员和无危害社会治安行为且非患危重疾病的精神病人，一律送救护站。对有严重危害社会治安行为的精神病人，直接送至定点医院治疗。

上海市人大常委会


上海市人民代表大会常务委员会公告第42号


《上海市建设工程质量和安全管理条例》已由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议于2011年12月22日通过，现予公布，自2012年3月1日起施行。

上海市人民代表大会常务委员会

2011年12月22日




上海市建设工程质量和安全管理条例

（ 2011 年 12 月 22 日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）



第一章 总则
第一条 为了加强本市建设工程质量和安全管理，保障人民群众生命和财产安全，根据《中
华人民共和国建筑法 》 、 《 建设工程质量管理条例 》 、 《 建设工程安全生产管理条例 》 和其他有
关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内建设工程的新建、扩建、改建和既有建筑物、构筑物的拆除、修缮 ，
以及相关监督管理活动，适用本条例。
第三条 市建设行政管理部门是本市建设工程质量和安全的综合监督管理部门 ， 并负责相关专
业建设工程质量和安全的监督管理，具体履行以下职责：
（一） 组织编制建设工程质量和安全相关的工程建设技术标准；
（二） 建立全市统一的建设工程监督管理信息系统；
（三） 指导、协调本市专业建设工程质量和安全的监督管理；
（四 ） 对房屋建设工程 、 市政基础设施工程和公路工程等建设工程质量和安全实施监督管理 。
市港口 、 水务 、 海洋 、 绿化 、 民防 、 房屋等行政管理部门 （ 以下简称其他有关部门 ） 按照法
律、法规和市人民政府规定的职责分工，负责相关专业建设工程质量和安全的监督管理。
区 、 县建设行政管理部门和其他有关部门按照职责分工 ， 负责本行政区域内建设工程质量和
安全的监督管理。
本市发展改革 、 安全生产监督 、 财政 、 公安消防 、 质量技术监督 、 规划 、 经济信息化等行政
管理部门在各自职责范围内，协同实施本条例。
第四条 从事建设工程活动，应当严格执行建设程序。
本市有关行政管理部门应当按照法定的权限和程序审批建设工程项目。
任何单位和个人不得随意要求压缩建设工程的合理工期。
第五条 建设 、 勘察 、 设计 、 施工 、 监理 、 检测等单位以及其他与建设工程质量和安全有关的
单位 ， 应当建立健全质量和安全管理体系 ， 落实质量和安全管理责任 。 各单位的主要负责人
应当依法对本单位的建设工程质量和安全工作全面负责。
勘察 、 设计 、 施工 、 监理 、 检测等单位应当依法取得相应的资质证书 ， 并在资质许可范围内
承接业务。勘察、设计、施工等单位不得转包或者违法分包所承接的业务。
监理、检测等单位不得转让所承接的业务。
第六条 建筑师 、 勘察设计工程师 、 造价工程师 、 建造师 、 监理工程师等专业技术人员 ， 应当
依法取得相应的执业资格 ， 应当在资格许可范围内执业 ， 并依法对其执业参与的建设工程质
量和安全承担相应责任。
注册执业人员不得同时在两个以上单位执业，不得准许他人以本人名义执业。
从事建设工程活动的其他专业技术人员和管理人员 ， 应当按照国家和本市规定取得相应的岗
位证书。
第七条 建设工程相关行业协会是建设工程各参与单位的自律组织 ， 依法制定自律规范 ， 开展
行业培训 ， 维护会员的合法权益 。 对违反行业自律规范的会员 ， 行业协会可以按照行业协会
章程的规定，采取相应的惩戒性行业自律措施。
第八条 建设行政管理部门或者其他有关部门应当通过建设工程监督管理信息系统向社会公
布建设工程的基本情况、主要参与单位、施工许可、竣工验收等信息。
任何单位和个人对违反建设工程质量和安全管理的行为 ， 有权向建设行政管理部门或者其他
有关部门举报。接到举报的部门应当及时调查、处理。
第二章 建设单位的责任和义务
第九条 建设单位对建设工程质量和安全负有重要责任 ， 应当负责建设工程各阶段的质量和安
全工作的协调管理，并按照合同约定督促建设工程各参与单位落实质量和安全管理责任。
本市鼓励建设单位委托项目管理单位，对建设工程全过程进行专业化的管理和服务。
第十条 建设单位应当在可行性研究阶段 ， 对建设工程质量和安全风险进行评估 ， 并明确控制
风险的费用 。 建设工程质量和安全风险包括建设和使用过程中的建设工程本体的风险以及对
毗邻建筑物 、 构筑物和其他管线 、 设施的安全影响等 。 风险评估的具体办法由市人民政府另
行制定。
建设单位应当将风险评估的内容提供给勘察 、 设计 、 施工和监理等单位 ， 并要求相关单位在
勘察文件、设计方案、初步设计文件、施工图设计文件、施工组织设计文件的编制过程中 ，
明确相应的风险防范和控制措施。
第十一条 建设单位应当保证与建设需求相匹配的建设资金 ， 并按照合同约定的价款和时间支
付费用，不得随意压低勘察、设计、施工、监理、检测、监测等费用。
建设单位应当按照规定 ， 在建设工程项目专户中单独列支安全防护措施费 、 监理费 、 检测费
等费用。第十二条 建设工程发包前，建设单位应当根据建设工程可行性研究报告和建设工期定额 ， 综
合评估工程规模 、 施工工艺 、 地质和气候条件等因素后 ， 确定合理的勘察 、 设计和施工工期 。
在建设工程招标投标时 ， 建设单位应当将合理的施工工期安排作为招标文件的实质性要求和
条件。
勘察、设计和施工工期确定后，建设单位不得任意压缩；确需调整且具备技术可行性的 ， 应
当提出保证工程质量和安全的技术措施和方案 ， 经专家论证后方可实施 。 调整勘察 、 设计和
施工工期涉及增加费用的，建设单位应当予以保障。
第十三条 建设单位应当依法将建设工程发包给具有相应资质等级的单位 ， 不得将建设工程肢
解发包或者指定分包单位。
建设单位与勘察 、 设计 、 施工 、 监理 、 检测 、 监测等单位签订的合同中 ， 应当明确约定双方
的建设工程质量和安全责任。
第十四条 下列建设工程，建设单位应当委托监理单位实行监理：
（一） 国家和本市重点建设工程；
（二） 大中型公用事业工程；
（三） 住宅工程；
（四） 利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；
（五） 国家和市人民政府规定应当实行监理的其他工程。
第十五条 建设单位应当对建设工程毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施进行现场调查 ， 并
向勘察、设计、施工、监理等单位提供相关的调查资料和保护要求。
第十六条 建设单位应当将施工图设计文件送市建设行政管理部门或者其他有关部门认定的
施工图设计文件审查机构审查 。 审查机构应当按照法律 、 法规和强制性标准对施工图设计文
件进行审查。
经审查通过的施工图设计文件不得擅自变更 ； 涉及主要内容变更的 ， 应当经原施工图设计文
件审查机构重新审查。
第十七条 建设单位不得对勘察、设计、施工、监理、检测等单位提出不符合法律、法规 、 规
章和强制性技术标准规定的要求，不得违法指定建设工程材料、设备的供应单位。
第十八条 建设单位在收到施工单位提交的建设工程竣工报告后，应当及时组织设计、施工 、
监理等单位进行竣工验收；其中，新建住宅工程应当先行组织分户验收。第十九条 在新建住宅所有权初始登记前，建设单位应当按照本市有关规定交纳物业保修金 。
建设单位投保工程质量保证保险符合国家和本市规定的保修范围和保修期限 ， 并经房屋行政
管理部门审核同意的，可以免予交纳物业保修金。
建设工程使用建筑幕墙的 ， 应当符合市人民政府的相关规定 。 建设单位应当按照规定建立专
项资金，用于建筑幕墙的维修。
第二十条建设工程竣工验收合格后 ， 建设单位应当在建筑物 、 构筑物的明显部位镶刻建筑铭
牌，标注竣工时间，建设、勘察、设计、施工、监理等单位名称和项目主要负责人姓名。
第三章 勘察、设计单位的责任和义务
第二十一条勘察 、 设计单位应当对勘察 、 设计质量负责 。 勘察 、 设计文件应当满足建设工程
质量和安全的需要。
第二十二条勘察单位应当在勘察作业前 ， 根据强制性技术标准编制勘察大纲 ， 并针对特殊地
质现象提出专项勘察建议。
勘察单位在勘察作业时 ， 应当遵守勘察大纲和操作规程的要求 ， 并确保原始勘察资料的真实
可靠 。 发现勘察现场不具备勘察条件时 ， 勘察单位应当及时书面通知建设单位 ， 并提出调整
勘察大纲的建议。
第二十三条勘察文件应当满足国家规定的深度要求 ， 标注勘察作业范围内地下管线和设施的
情况，并标明勘察现场服务的节点、事项和内容等。
第二十四条设计文件应当满足国家规定的深度要求，并符合下列规定：
（一） 对建设工程本体可能存在的重大风险控制进行专项设计；
（二） 对涉及工程质量和安全的重点部位和环节进行标注；
（三） 采用新技术、新工艺、新材料、新设备的，明确质量和安全的保障措施；
（四） 根据建设工程勘察文件和建设单位提供的调查资料，选用有利于保护毗邻建筑物 、 构
筑物和其他管线、设施安全的技术、工艺、材料和设备；
（五） 明确建设工程本体以及毗邻建筑物 、 构筑物和其他管线 、 设施的监测要求和监测控制
限值；
（六） 标明现场服务的节点、事项和内容。
设计单位应当按照技术规范 ， 指派注册执业人员对设计文件进行校审 。 校审人员应当签字确
认。第二十五条勘察 、 设计单位应当在建设工程施工前 ， 向施工 、 监理单位说明勘察 、 设计意图 ，
解释勘察、设计文件。
勘察 、 设计单位应当按照合同约定和勘察 、 设计文件中明确的节点 、 事项和内容 ， 提供现场
指导，解决施工过程中出现的勘察、设计问题。
施工单位在施工过程中发现勘察 、 设计文件存在问题的 ， 勘察 、 设计单位应当应施工单位要
求到现场进行处理 ； 勘察 、 设计文件内容发生重大变化的 ， 应当按照规定对原勘察 、 设计文
件进行变更。
第二十六条勘察单位应当参加建设工程桩基分项工程 、 地基基础分部工程的验收 ， 并签署意
见。
设计单位应当参加设计文件中标注的重点部位和环节的分部工程 、 分项工程和单位工程的验
收，并签署意见。
设计单位应当参加建设工程竣工验收 ， 对是否符合设计要求签字确认 ， 并向建设单位提供建
设工程的使用维护说明。
第四章 施工单位的责任和义务
第二十七条施工单位应当对建设工程的施工质量和安全负责 。 建设工程实行总承包的 ， 分包
单位应当接受总承包单位施工现场的质量和安全管理。
建设工程材料 、 设备的供应单位承担所供应材料 、 设备施工作业的 ， 应当按照规定取得相应
资质。
第二十八条施工单位应当组建施工现场项目管理机构 ， 并根据合同约定配备相应的项目负责
人 、 技术负责人 、 专职质量管理和安全管理人员等技术 、 管理人员 。 上述人员不得擅自更换 ，
确需更换的，应当经发包单位同意，并不得降低相应的资格条件。
前款规定的人员应当是与施工单位建立劳动关系的人员。
第二十九条施工单位在施工前 ， 应当根据建设工程规模 、 技术复杂程度等实际情况 ， 编制施
工组织设计文件 。 对国家和本市规定的危险性较大的分部工程 、 分项工程 ， 应当编制专项施
工方案，附具安全验算结果，并按照规定经过专家论证。
施工组织设计文件、专项施工方案应当明确下列内容：
与设计要求相适应的施工工艺、施工过程中的质量和安全控制措施以及应急处置预案；
（一） 施工过程中施工单位内部质量和安全控制措施的交底、验收、检查和整改程序；
（二） 符合合同约定工期的施工进度计划安排；（三） 对可能影响的毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施等采取的专项防护措施。
第三十条施工单位应当按照合同约定的施工工期进行施工 ， 并按照技术标准和施工组织设计
文件顺序施工，不得违反技术标准压缩工期和交叉作业。
国家和本市规定的危险性较大的分部工程 、 分项工程施工时 ， 项目负责人 、 专职安全管理人
员应当进行现场监督。
建设工程竣工验收合格后 ， 施工单位应当清理施工现场的临时建筑物 、 构筑物和设施 、 设备 ，
并撤离相应的人员。
第三十一条施工单位应当在施工现场建立消防安全责任制度 ， 确定消防安全责任人 ， 制定用
火 、 用电 、 使用易燃易爆材料等各项消防安全管理制度和操作规程 ， 设置消防通道 、 消防水
源，配备消防设施和灭火器材，并在施工现场入口处设置明显标志。
建设工程材料和设备，以及施工脚手架（包括支架和脚踏板 ） 、安全网应当符合防火要求。
第三十二条施工单位按照国家和本市有关规定实行劳务分包的 ， 劳务分包单位应当具备相应
的资质。
施工单位或者劳务分包单位应当与其施工作业人员签订劳动合同。
施工作业人员应当向市建设行政管理部门申领施工作业人员劳务信息卡 。 施工单位或者劳务
分包单位应当及时将施工作业人员的身份信息 、 所在单位 、 岗位资格 、 从业经历 、 培训情况 、
社保信息等信息输入劳务信息卡。
施工作业人员进出施工现场时，施工单位应当按其持有的劳务信息卡进行信息登记。
第三十三条施工单位和劳务分包单位应当定期对施工作业人员开展教育培训和业务学习 。 未
经教育培训或者考核不合格的人员，不得上岗作业。
从事特种作业的施工人员应当持证上岗。
对于首次上岗的施工作业人员 ， 施工单位或者劳务分包单位应当在其正式上岗前安排不少于
三个月的实习操作。
对初次进入建设工程劳务市场的施工作业人员 ， 由建设行政管理部门或者其他有关部门采取
措施 ， 开展建设工程质量和安全的相关教育培训 。 教育培训经费在市区两级财政安排的教育
费中单独列支。
第三十四条施工单位应当向施工作业人员提供符合国家和本市规定标准的安全防护用具 、 安
全防护服装和安全生产作业环境 ， 并书面告知危险岗位的操作规程和违反操作规程操作的危
害。施工单位应当按照国家和本市有关规定，根据季节和天气特点，采取预警和安全防护措施 ；
出现高温天气或者异常天气时，应当限制或者禁止室外露天作业。
第三十五条按照国家和本市技术规范需要由专业监测单位实施监测的建设工程 ， 施工单位应
当委托没有利害关系的专业监测单位实施监测。
第三十六条施工单位应当按照规定使用取得生产许可 、 强制产品认证或者经市建设行政管理
部门备案的建设工程材料。
对进入施工现场的建设工程材料和设备 ， 施工单位应当核验供应单位提供的生产许可或者认
证证明、产品质量保证书和使用说明书。
建设工程使用商品混凝土 、 钢筋等结构性建设工程材料的 ， 施工单位应当在分部工程 、 分项
工程验收和竣工验收时，要求供应单位对供应数量进行确认。
第三十七条对进入施工现场的安全防护用具 、 机械设备 、 施工机具及配件 ， 施工单位应当核
验其生产 （ 制造 ） 许可证 、 产品合格证 ； 其中 ， 对建筑起重机械 ， 还应当核验其制造监督检
验证明和首次使用备案证明。
施工现场的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件应当由专人管理，并定期进行检查 、
维修和保养。
第三十八条施工单位安装 、 拆卸建筑起重机械的 ， 应当编制安装和拆卸方案 ， 确定施工安全
措施，并由专业技术人员现场监督。
施工单位应当在建筑起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施使用和拆除前 ， 向
建设行政管理部门或者其他有关部门登记。
建筑起重机械在使用过程中首次加节顶升的 ， 应当经有相应资质的检验检测单位监督检验合
格。
施工现场有多台塔式建筑起重机械作业的 ， 施工单位应当根据实际情况 ， 组织编制并实施防
碰撞安全措施。
第三十九条建设工程施工过程中发生质量和安全事故时 ， 施工单位应当立即启动应急处置预
案 ， 并及时报告建设行政管理部门或者其他有关部门 。 施工单位应当配合相关行政管理部门
进行事故调查处理。
事故现场处置完毕后 ， 施工单位应当制定并落实整改和防范措施 。 已经暂停施工的 ， 经建设
行政管理部门或者其他有关部门批准后方可复工。
第四十条施工单位对施工过程中发生质量问题或者竣工验收不合格的建设工程 , 应当负责返
修。发生结构性质量事故的，返修后的建设工程应当经检测单位检测合格。
第五章 监理、检测、监测单位的责任和义务
第四十一条监理单位应当代表建设单位对施工质量和安全实行监理 ， 对建设工程施工质量和
安全承担监理责任。
第四十二条依法必须实行监理的建设工程，监理收费标准应当执行国家和本市的相关规定 。
第四十三条监理单位应当组建施工现场项目监理机构 ， 并根据合同约定配备相应的总监理工
程师、专业监理工程师和监理员等人员。
第四十四条项目监理机构应当在建设工程开工前 ， 负责审核施工单位报送的施工现场项目管
理机构组建方案 、 质量和安全管理制度 、 施工组织设计文件 、 专项施工方案 。 审核意见经总
监理工程师签署后，报建设单位。
第四十五条项目监理机构应当按照相关规定编制监理规划 ， 明确采用旁站 、 巡视 、 平行检验
等方式实施监理的具体范围和事项 。 监理平行检验中的检测工作 ， 应当委托具有相应资质的
检测单位实施。检测比例应当符合国家和本市的有关规定。
项目监理机构应当对施工单位报送的检验批、分部工程、分项工程的验收资料进行审查 ， 并
提出验收意见 。 分部工程 、 分项工程未经项目监理机构验收合格 ， 施工单位不得进入下一工
序施工。
项目监理机构应当对进入施工现场的建设工程材料和设备进行核验 ， 并提出审核意见 。 未经
审核的建设工程材料和设备，不得在建设工程上使用或者安装。
第四十六条项目监理机构应当督促施工单位进行安全生产自查 ， 并巡查施工现场安全生产情
况。
项目监理机构应当对施工单位安全防护措施费的使用和管理进行审查，并报建设单位。
项目监理机构应当核查施工单位的资质 、 安全生产许可证以及项目负责人 、 专职安全管理人
员和特种作业人员的资格证书。
第四十七条项目监理机构应当按照市建设行政管理部门的规定 ， 定期将施工现场的有关情况
向建设行政管理部门或者其他有关部门报告。
第四十八条项目监理机构发现施工不符合强制性技术标准 、 施工图设计文件 、 施工组织设计
文件、专项施工方案或者合同约定的，应当立即要求施工单位改正；施工单位拒不改正的 ，
应当及时报告建设单位。
项目监理机构发现存在质量和安全事故隐患的，应当立即要求施工单位改正；情况严重的 ，
应当要求施工单位暂停施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不改正或者不停止施工的 ， 或者施工现场发生质量和安全事故的 ， 项目监理机构
应当立即向建设行政管理部门或者其他有关部门报告 。 建设行政管理部门或者其他有关部门
应当立即到施工现场予以处置。
第四十九条检测单位应当按照法律 、 法规 、 规章和强制性技术标准开展检测活动 ， 并对检测
数据和检测报告的真实性和准确性负责。禁止检测单位伪造检测数据或者出具虚假检测报
告。
涉及建设工程质量和安全的新技术 、 新材料的检测项目 ， 检测单位应当通过市建设行政管理
部门组织的检测能力评估论证。
检测单位的检测人员应当按照国家和本市有关规定取得相应的资格或者经检测行业协会考
核合格后，方可上岗。
第五十条检测单位在同一建设工程项目或者标段中不得同时接受建设 、 施工或者监理单位等
多方的检测委托。
第五十一条检测单位应当依托市建设行政管理部门建立的全市统一的建设工程检测信息管
理系统 ， 对按照法律 、 法规和强制性标准规定应当检测的建设工程本体 、 结构性材料 、 功能
性材料和新型建设工程材料实施检测 ， 并按照检测信息管理系统设定的控制方法操作检测设
备，不得人为干预检测过程。
检测单位应当通过检测信息管理系统出具检测报告。
第五十二条监测单位应当根据设计文件确定的监测要求编制施工监测方案 ， 对建设工程本体
以及毗邻建筑物、构筑物或者其他管线、设施实施监测。
监测单位应当保证监测数据的真实性，按照设计单位设定的报警值及时报警。
第六章 监督管理
第五十三条建设行政管理部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量和安全的监督管理 ，
建立和完善建设工程质量和安全的追溯体系。
建设行政管理部门和其他有关部门应当建立健全建设工程质量和安全监督管理制度 ， 并配备
相应的质量和安全监督人员和装备。
从事建设工程质量和安全监督的人员 ， 应当按照国家有关规定 ， 经考核合格后方可实施质量
和安全监督。
市建设行政管理部门可以结合本市实际 ， 组织编制优于国家标准的地方工程建设质量和安全
技术标准。第五十四条建设行政管理部门和其他有关部门应当履行下列建设工程质量和安全监督管理
职责：
（一） 监督检查国家和本市有关建设工程质量和安全的法律 、 法规 、 规章和技术标准的执行
情况；
（二） 监督检查建设工程各参与单位的质量和安全行为 ， 以及质量和安全管理体系和责任制
落实情况；
（三） 查处违反建设工程质量和安全法律、法规、规章和技术标准的行为；
（四） 法律、法规规定的其他监督管理职责。
第五十五条建设行政管理部门和其他有关部门在履行建设工程质量和安全监督管理职责时 ，
有权采取下列措施：
（一） 要求被检查单位提供有关建设工程质量和安全的资料；
（二） 进入被检查单位的施工现场进行检查 ， 并将检查的时间 、 地点 、 内容 、 发现的问题及
其处理情况，作出书面记录；
（三） 发现有影响建设工程质量的问题或者安全事故隐患时 ， 责令改正或者立即排除 ； 重大
安全事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的 ， 责令从危险区域内撤出作业人员或者
暂停施工；
（四） 法律、法规规定采取的其他措施。
第五十六条在审批施工许可时 ， 建设行政管理部门和其他有关部门应当对开工前需要落实的
建设工程质量和安全控制措施进行现场检查。
第五十七条建设行政管理部门和其他有关部门应当对报送备案的勘察、设计、施工图审查 、
施工 、 监理 、 检测等合同进行抽查 。 抽查比例不得低于备案合同总量的十分之一 。 发现合同
约定内容违反法律 、 法规和规章规定的 ， 应当及时要求合同当事人予以改正 ， 并依法予以处
理。
第五十八条建设行政管理部门或者其他有关部门应当采用试样盲样检测的方式实施监督检
测 。 涉及建设工程结构安全的监督检测 ， 检测比例应当符合本市有关建设行政管理部门确定
的标准。
对建设工程实体的监督检测 ， 建设行政管理部门或者其他有关部门不得委托对该工程实体已
实施过检测的检测单位。
监督检测的费用由同级财政拨付，不得另行收取。第五十九条建设行政管理部门和其他有关部门应当记载建设活动各参与单位和注册执业人
员的信用信息。相关信息由市建设行政管理部门按照国家和本市有关规定即时向社会公布 。
市建设行政管理部门和其他有关部门应当按照诚信奖励和失信惩戒的原则实行分类管理 ， 并
在资质管理 、 行政许可 、 招标投标 、 工程保险 、 表彰评优等方面对守信的建设活动各参与单
位和注册执业人员给予激励，对失信的单位和人员给予惩处。
第七章 法律责任
第六十条违反本条例的行为，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定。
第六十一条违反本条例规定 ， 建设单位有下列情形之一的 ， 由建设行政管理部门或者其他有
关部门按照下列规定进行处罚：
（一） 违反第十条第一款规定 ， 未按照规定进行风险评估或者未明确控制风险费用的 ， 责令
限期改正 ； 逾期不改正的 ， 处十万元以上三十万元以下罚款 ， 并可对单位主要负责人处一万
元以上三万元以下罚款。
（二） 违反第十一条第二款规定 ， 未按照规定单独列支相关费用的 ， 责令限期改正 ； 逾期不
改正的 ， 处一万元以上十万元以下罚款 ， 并可对单位主要负责人处一千元以上一万元以下罚
款。
（三） 违反第十九条第二款规定 ， 未按照规定建立专项资金的 ， 责令限期改正 ； 逾期不改正
的，处应筹集专项资金一倍的罚款。
（四） 违反第二十条规定，未按照规定镶刻建筑铭牌的，责令限期改正；逾期不改正的 ， 处
一万元以上三万元以下罚款。
第六十二条违反本条例第十六条第一款规定 ， 施工图设计文件审查机构未按照法律 、 法规和
强制性标准对施工图设计文件进行审查的 ， 由建设行政管理部门或者其他有关部门处一万元
以上十万元以下罚款；情节严重的，撤销对审查机构的认定。
第六十三条违反本条例第二十四条第一款第一项 、 第三项 、 第四项 、 第五项规定 ， 设计单位
的设计文件不符合相关要求的 ， 由建设行政管理部门或者其他有关部门责令限期改正 ， 处十
万元以上三十万元以下罚款。造成工程质量和安全事故的，责令停业整顿，降低资质等级 ；
情节严重的，吊销资质证书。
第六十四条违反本条例规定 ， 施工单位有下列情形之一的 ， 由建设行政管理部门或者其他有
关部门按照下列规定进行处罚：
（一） 违反第二十八条第一款规定，施工单位更换的人员不符合要求的，责令限期改正 ， 处
一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，责令暂停施工。
（二） 违反第三十条第二款规定 ， 施工单位未按照规定安排项目负责人现场监督的 ， 责令限
期改正，处二万元以上十万元以下罚款。第六十九条建设行政管理部门和其他有关部门的工作人员违反本条例规定 ， 有下列情形之一
的，由所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一） 违法实施行政许可或者行政处罚的；
（二） 未按照本条例规定履行监督检查职责的；
（三） 发现违法行为不及时查处，或者包庇、纵容违法行为，造成后果的；
（四） 其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第八章 附则
第七十条本条例自 2012 年 3 月 1 日起施行。