试论土地承包经营权改革

作者：倪昊
写作日期:2002年3月
电子邮件davsda@sina.com

[本文摘要]：土地承包经营权制度是我国农村土地制度的核心，在现行的法规政策中，土地承包经营权有多种不同的称谓，同时学者们对土地承包经营权性质的看法也各不相同。土地承包经营权制度有其成功之处，但随着经济的发展，该制度越来越阻碍了农村经济的发展。所以，有学者提出了以农地使用权为土地承包经营权物权化的模式。笔者认为农地使用权的物权化方式固然有其道理，但是物权有僵硬性的缺陷，在中国农村现在的经济条件下，这种改革方案必然会遇到极大的困难。在目前的条件下最佳的办法是实行土地承包经营权的契约化，用债权的灵活性来弥补物权的刚性，从而达到完善土地承包经营权，保护农民利益，发展农业的目标。

[关键字]：土地承包经营权 农地使用权 物权化 契约化
一、 土地承包经营权简介
中国长期以来一直是一个传统的农业国家，农业是否稳定、农业是否发展关系到整个国家的长期稳定和发展。中国新民主主义革命胜利之后，进行了农村土地制度的改革，废除了几千年来的封建土地制度，使农村生产力得到了极大的提高。在党的十一届三中全会的指引下，我国建立了土地承包经营制，使中国的农村土地制度又经历了一场重大的革命，从此土地承包经营权成为中国农地制度的核心。
土地承包经营权是指在农用土地集体所有的前提下，集体组织成员和集体经济组织通过签订土地承包经营合同而获得的在一定时期内，在政策法律的允许范围内经营农用土地的权利。由于这种权利是通过各式各样的土地承包合同而取得的，因此其内容具有多样性、差异性。
在政策法规中，关于土地承包经营权的称谓五花八门。有的称之为“土地承包经营权”、有的称之为“土地使用权”、有的称之为“农地使用权”、有的称之为“承包使用权”。本文为了讨论的需要,仍然采用土地承包经营权的概念.
关于农村土地承包经营权的性质也是一个有争议的问题。学者们众说纷纭，综合起来主要有劳动关系说 、 物权兼债权说 、债权兼物权说、复合所有权说 、田面权说 ，但主要集中在物权说与债权说之争上。
物权说主要理由有：第一，土地承包经营权是民法通则第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中所直接规定的权利。学术界通常认为，该节是对物权制度所作的规定；第二，承包人对所承包的土地有在法律上和在合同规定范围内直接控制、利用的权利；第三，土地承包权具有排他性；第四，土地承包经营权具有长期稳定性。
债权说的主要理由如下：第一，承包合同是当事人签订的，权利义务没有法定的标准。第二，承包权不能对抗发包权，强行摊派乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户权利的现象大量存在。第三，发包人权利膨胀，干预农户的生产经营，农户转包需发包人的同意，这一点更无异于债权关系。第四，土地承包经营权是有期限的。
二、 土地承包经营权制度的成功之处
从总体上来说，农村土地承包经营权制度是成功的,其原因简述如下：
第一，我国土地承包经营权制度的产生大体上符合了我国“用地性质不同，法律调整不同”的客观规律。农村土地承包经营权区别于其他土地使用权的根本标志就是其权利的设定是否以农业生产经营为目的。
第二，土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地归属与使用的问题。抛弃了过去立法“重归属，轻利用”的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能够积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期内充分发挥了其生产的潜力，实现土地的增殖，为整个国民经济建设做出了重大的贡献。
第三，土地承包经营制基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起了农民的生产积极性，为解决农业大国中农业人口的就业问题和维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极其重要的作用。
第四，土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费、法定最长承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当地体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、保障农民的劳动就业和基本生活、保证下一代获得土地承包经营权的平等机会等。
三、 土地承包经营权制度的缺陷、弊端及其原因
土地承包经营权制度在我国是现行农地使用制度的核心,在农村经济的发展中发挥了重大作用，使农民生产、生活面貌发生了翻天覆地的变化。但随着农村经济体制改革的深入，土地承包经营制的缺陷日渐明显，在很大程度上阻碍了农村经济的进一步发展。
（一）土地承包经营权制度的缺陷
1、现行土地承包经营权制度的法律法规不系统、不具体，而且比较滞后。在制度的具体实行中真正起到直接作用的是政府的政策和措施。原因在于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用。而法律则在认可和规范农村基层的一系列制度创新活动中一直处于被动地位，所以不可避免地表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的不同类型的农地制度， 就无统一的、系统的、及时的规范。所以现在应借助立法对全国各地农村的创新成果进行总结、巩固和统一。
2、现行法对农村土地承包经营权的本质内容即“农业经营”的含义没有作出具体规定。“农业”一词有广义与狭义之分，狭义上的农业是仅指栽培和饲养牧畜的生产事业，而广义上的农业还包括林业、牧业、渔业和农村副业等项生产在内。 在我国的相关法律文件和学者的论著中使用的“农业”—词多采广义上的概念； 而且在传统上，对“农业”一词一般理解成广义上的概念；在实践中也习惯于接受和使用广义上的“农业”一词。采广义上的“农业”与我国农村经济结构的现状更为相符，便于系统地规范狭义农业、林业、牧业、渔业和农村副业中的土地使用制度。
3、 行法在列举设定土地承包经营权的不同土地时，定性不准不清。《民法
通则》第80条第2款和第81条第3款分别规定了以土地为标的土地承包经营权和以森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源为标的土地承包经营权，而实质上，所谓的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面与在法律条文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表现形式，它们与土地不是一个层次上的概念。 因此，上述两种土地承包经营权之间的关系为包含与被包含的关系，不能并列于法律条文之中。否则容易让人产生误解，认为这两种权利是并列关系。例如，有的学者把上述二者强行割裂开来，把其中的后者定性为《法国民法典》和《德国民法典》中所说的用益权。
4、土地承包经营权本身含有债权属性。
现行土地承包经营权在性质上虽有争论，但不可否认它在某些方面的确表现出债权的属性。表现如下：第一，土地承包经营权的权利义务内容仍由联产承包经营合同设定，发包人仍保留了相当大的对发包土地的支配力，而承包人并无完全自主支配土地的权利，不具备物权法定的特性。从而使得这种权利的物权效力不强，使之具有债权的典型特征——相对性。当发包方违反承包合同时，其承担的是违约责任，并非是侵害物权所要承担的损害赔偿、返还原物、排除妨碍及消除影响等责任。因此，有的学者认为，现行土地承包经营权仍是一种典型的完全由联产承包合同约定的债权债务关系。 第二，现行土地承包经营权的主体主要限于集体与本集体农民，这反映了农村家庭联产承包责任制的初衷，但更反映了一种集体内部权利义务的分配关系。这使得土地承包经营权象是具有对人（作为土地所有者的集体）的效力，而并无物权的对世效力。当土地受到集体成员以外的人的侵害时，赖以救济的依据不是个别成员的承包经营权，而是集体的所有权。第三，现行法规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意。 这符合双务合同中债权债务概括转让或部分转让的特征，但不具物权转让的特征。第四，现行土地承包经营权的设定、变更和消灭没有严格的登记管理制度，这不符合物权的“公示公信”原则，反倒类似于债权的设立、变更和消灭方式。
（二）现行土地承包经营权产生的负面作用
由于现行的土地承包经营权有着明显的缺陷，所以在实践中产生了一定的负面作用。第一，不利于维护土地承包经营者的生产积极性。在承包双方之间，土地承包经营权的债权性为发包方利用土地经营管理人的优势地位任意侵害承包方的权益提供了方便；在外部关系上，承包人的土地承包经营权不足以对抗来自第三人的非法侵害，土地承包人几乎处于一种无权的地位。第二，不利于农用地使用权、收益权的市场流转，从而限制了市场对农用地利用的优化配置。承包人对承包标的的依法处分完全由发包人控制，发包人几乎处于准行政主体的位置。第三，刺激了承包人农业生产的“短期行为”，造成农用地的破坏，同时它还使得农民不能安心生产和进行长期投资，不利于农业生产的长期稳定发展。
（三）现行土地承包经营权制度缺陷的原因分析
从现在的角度来看，土地承包经营权制度确实是有缺陷的，咎其原因主要有两方面：
第一，农村经济发展的历史原因。法律制度根源于物质的生活关系，它表明和记载了经济关系的要求。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空想象出来的，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包责任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且适合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。现在农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度提出新的要求，使得土地承包经营权制度慢慢脱离了现实生产力的发展状况。而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散的修补，而且过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此产生。例如，土地承包经营权的短期性和不可自由流转性，就阻碍了土地生产率的进一步提高，阻碍了农村经济向集体经营规模化、集约化发展。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。
第二，立法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有的立法模式可以借鉴，而当时我国法学研究不够深入，关于土地承包经营权制度的研究不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，所以在当初立法确立土地承包经营权制度时，没有为以后的自我完善和发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大。例如，“土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权改革的一个障碍。
四、 土地承包经营权物权化改革思路
由于现行的土地承包经营权存在明显的缺陷，所以学者们纷纷提出自己的设想来改革现行的土地承包经营权。现在的主流观点是把土地承包经营权物权化，所谓土地承包经营权物权化思路是指将土地承包经营权改造成为某一模式的用益物权，并将其纳入统一物权法体系的设想。这一思路主要针对现行农地使用制度中土地权利不稳定、缺乏有效保护等缺陷问题，建议运用效力强大的物权制度改造土地承包经营权以解决这些问题。这一思路目前得到大多数法学学者的赞同。
物权化思路是一个大趋势，得到了绝大多数学者的赞同。但用哪一种模式来进行土地承包经营权物权化改革，不同学者有不同的观点。有的学者提出用永佃权的模式改造土地承包经营权 ，有的学者提出用用益权的模式来改造土地承包经营权 ，著名学者梁慧星提出的以农地使用权为模式来改造土地承包经营权的思路 得到了众多学者的赞同。
所谓农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利。
（一）农地使用权的法律特征：
1、 农地使用权的主体为一切农业经营者。
2、 农地使用权系以集体经济组织所有或国家所有由集体经济组织长期使用
的土地为客体。
3、 农地使用权系一种以在他人土地上为农业性质的耕作、养殖或畜牧的用
益物权。
4、 农地使用权是以支付地租而成立的物权。
（二）农地使用权的内容
所谓农地使用权的内容，也就是农地使用权应当包括的具体权能，笔者认为它应包括以下几方面。
宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区事业单位机构编制管理规定

宁夏回族自治区人民政府令第8号


《宁夏回族自治区事业单位机构编制管理规定》已经2008年10月30日自治区人民政府第17次常务会议讨论通过，现予公布，自2008年12月1日起施行。


自治区主席 王正伟（手书）


二○○八年十月三十日










宁夏回族自治区事业单位机构编制管理规定

第一章 总 则
第一条 为了规范事业单位机构设置，加强事业编制管理，根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等有关规定，制定本规定。
第二条 本规定所称事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
本规定所称事业编制，是指事业单位的人员数额、领导职数。
第三条 自治区行政区域内事业单位的机构设置、职能配置和业务范围的确定、编制核定以及对事业单位机构编制工作的监督管理，适用本规定。
第四条 事业单位的机构设置和编制管理工作应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。
第五条 事业单位的机构编制管理工作，实行自治区统一领导，市、县（市、区）分级管理的体制。
自治区机构编制委员会办公室在自治区机构编制委员会的领导下，对本自治区事业单位的机构编制工作统一管理。
设区的市、县（市、区）机构编制委员会办公室在同级机构编制委员会领导下，负责本行政区域事业单位的机构编制管理工作。
上级机构编制管理机关按照规定权限审核批准下级机构编制管理机关申报的事业单位机构编制管理事项，对下级机构编制管理工作进行业务指导和监督。
第六条 建立事业单位机构编制公开制度，接受社会监督，按照规定
程序设置的事业单位和核定的事业编制，是录用、聘用、招用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。
县级以上人民政府应当建立事业机构编制、人员工资与财政预算相互
制约的机制，在设置事业单位、核定事业编制时，应当充分考虑财政的供养能力。
事业单位实有人员不得突破核定的事业编制。禁止擅自设置事业单位
和增加事业编制。对擅自设置事业单位和增加事业编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。
第七条 上级业务部门不得要求下级人民政府及其工作部门设立与其业务对口的事业单位，不得对下级的事业机构编制作出具体规定。

第二章 事业单位机构设置管理
第八条 事业单位机构设置管理包括下列事项：
（一）事业单位的设立、合并、分设和撤销；
（二）事业单位的名称、规格、内设机构以及主管部门的确定或者变更；
（三）事业单位职能的确定或者调整。
第九条 设立事业单位，应当科学规划、合理布局、注重规模效益、发挥综合功能。
现有事业单位能够承担新增工作任务的，不再新设事业单位。凡工作任务长期不足、工作任务转移、业务相近或者重复设置的事业单位，应当精简、合并或者撤销。
第十条 设区的市、县(市、区)直属事业单位实行限额设置。具体限额执行自治区人民政府的有关规定，禁止超限额设置直属事业单位。
第十一条 设立事业单位，应当具备下列条件：
（一）有具体的主管部门和明确的职责；
（二）有明确的经费来源；
（三）有规范的机构名称、固定的工作场所和必要的办公设施；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第十二条 设立事业单位，应当向机构编制管理机关提出申请。申请报告应当包括下列内容：
（一）设立事业单位的必要性、可行性；
（二）事业单位的名称、规格、职责及其主管部门；
（三）编制员额、领导职数、编制结构比例、经费形式。
第十三条 事业单位的名称应当符合国家有关规定，并与其承担的职责任务相一致。事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等。
第十四条 事业单位的规格可以参照行政机构的行政级别确定。国家对事业单位的规格另有规定的，从其规定。
直属事业单位的规格，一般不高于同级人民政府工作部门的行政级别；所属事业单位的规格，一般不高于同级人民政府工作部门内设机构的行政级别。
第十五条 事业单位因工作需要，可以设置内设机构，并确定内设机构的规格。相当于行政机构正处级以下规格的事业单位，只能设一级内设机构。内设机构的规格一般比事业单位的规格低一级。
设置内设机构应当符合下列条件：
（一）有 规范的机构名称；
（二）有明确的职责任务；
（三） 每 个 内设机构的编制员额不少于3名。
第十六条 事业单位有下列情形之一的，应当撤销：
（一）主管部门决定撤销的；
（二）原定工作任务结束的；
（三）因性质改变，不再作为事业单位的；
（四）国家和自治区规定的其他情形。
第十七条 合并、分设或者撤销事业单位，应当向原审批机关提出申请。申请报告包括下列内容：
（一）合并、分设或者撤销事业单位的依据；
（二）原事业单位职责的转移、消失情况；
（三）原事业单位编制员额的处理意见。
第十八条 除法律、法规另有规定的外，新设立的下列单位，不得批准为事业单位：
（一）应用开发型科研机构；
（二）社会中介服务机构；
（三）新建宾馆、饭店、招待所等经营性单位；
（四）各类协会、学会、研究会、基金会等机构；
（五）国家和自治区规定的其他单位。
第三章 事业单位编制管理
第十九条　本自治区根据事业单位不同工作岗位对编制资源配置和使用的需求，对事业编制实行编制数和聘用人员控制数分类管理。
事业单位不得在编制数和聘用人员控制数外聘用人员。
第二十条 事业单位编制管理包括下列事项：
（一）事业编制员额的核定或者调整；
（二）事业编制结构比例及经费形式的核定或者调整；
（三）事业单位领导职数的核定或者调整。
第二十一条 自治区对事业编制实行总量管理。
自治区机构编制委员会办公室应当根据国家有关规定，结合自治区实际，测算设区的市、县(市、区)事业编制总量，经自治区机构编制委员会审核后，报自治区人民政府批准。
设区的市、县(市、区)不得突破事业编制总量审批事业编制。
第二十二条 行政机关以及国家规定使用行政编制或者专项编制的其他机关不得使用事业编制。
第二十三条 事业单位的编制员额，可以按照国家和自治区定编标准核定或者调整。国家和自治区没有定编标准的，应当根据财政供养能力和实际工作需要核定或者调整。
第二十四条 核定事业单位编制结构比例应当遵守下列规定：
（一）从事公益服务的事业单位，专业技术人员编制一般不低于单位编制员额总数的70%。
（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的事业单位，管理人员编制一般为单位编制员额总数的50％以上。
国家和自治区对核定人员编制结构比例另有规定的，从其规定。
第二十五条 事业编制经费形式分为全额预算、定额补助和自收自支。
核定或者调整事业编制，应当确定其经费形式。同一事业单位一般不得使用两种经费形式的事业编制。
自收自支事业编制原则上不得改为定额补助或者全额预算事业编制；定额补助事业编制原则上不得改为全额预算事业编制。国家另有规定的，从其规定。
第二十六条 核定事业单位领导职数，应当遵守下列限额规定：
（一）编制员额在20名以下的，核定1至2职；
（二）编制员额在21名至50名的，核定1至3职；
（三）编制员额在51名至100名的，核定1至4职；
（四）编制员额在101名以上的，核定1至5职；
（五）编制员额在500名以上的，核定1至7职。
第二十七条 经批准合并、分设的事业单位，应当重新核定事业编制；经批准撤销的事业单位，原核定的事业编制应当核销。

第四章 审批权限
第二十八条 申请审批事业单位管理事项或者事业编制管理事项（以下简称事业单位机构编制管理事项），由其主管部门或者代管部门向同级机构编制委员会或者机构编制委员会办公室提出申请；没有代管部门的，直接向同级机构编制委员会或者机构编制委员会办公室提出申请。
第二十九条 直属事业单位的机构编制管理事项按照下列规定审批：
（一）自治区直属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、增挂牌子、变更名称，由自治区机构编制委员会审核后，按照规定程序报批；其他事业单位机构编制管理事项，由自治区机构编制委员会审批或者由其委托自治区机构编制委员会办公室审批。
（二）设区的市直属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、增挂牌子、变更名称、核定领导职数，由同级机构编制委员会审核后，报自治区机构编制委员会审批；事业编制在自治区下达的编制总量内，由同级机构编制委员会审批或者由其委托同级机构编制委员会办公室审批。
（三）县(市、区)直属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、增挂牌子、变更名称、核定领导职数，由同级机构编制委员会审核后，报自治区机构编制委员会办公室审批；市辖区直属单位的设立，应当经所在设区的市机构编制委员会办公室审核同意后，报自治区机构编制委员会办公室审批。事业编制在自治区下达的编制总量内，由同级机构编制委员会审批或者由其委托同级机构编制委员会办公室审批。
第三十条 部门所属事业单位的机构编制管理事项按照下列规定审批：
（一）自治区部门所属事业单位的机构编制管理事项，由自治区机构编制委员会审批或者由其委托自治区机构编制委员会办公室审批。
（二）设区的市、县(市、区)部门所属事业单位的设立、合并、分设、撤销或者调整规格、增挂牌子、变更名称、核定领导职数，由同级机构编制委员会提出意见，报自治区机构编制委员会办公室审核同意后，按规定程序和权限审批。事业编制在自治区下达的编制总量内，由同级机构编制委员会审批或者由其委托机构编制委员会办公室审批。
第三十一条 确定为事业单位的各级各类学校的机构编制管理事项，按照下列规定审批：
（一）高等学校的设立、合并、分设、撤销或者变更名称，由自治区教育行政部门会同自治区机构编制委员会办公室提出意见，经自治区机构编制委员会审核并报自治区人民政府同意后，按照规定程序报批。
（二）中等专业学校及技工学校的设立、合并、分设、撤销，由其主管部门提出意见，经自治区教育行政部门或者劳动行政部门会同自治区机构编制委员会办公室审核后，报自治区人民政府审批；设区的市、县(市、区)所属的，由同级人民政府提出意见，经自治区机构编制委员会办公室审核后，报自治区人民政府审批。
（三）普通高级中学、职业中学、完全中学、初级中学及小学的设立、合并、分设、撤销或者变更名称，由举办地设区的市、县(市)教育行政部门会同同级机构编制委员会办公室提出意见，报同级人民政府审批；市辖区所属的，由同级人民政府提出意见，报所在设区的市人民政府审批。
事业编制在自治区下达的编制总量内，由同级机构编制委员会审批或者由其委托同级机构编制委员会办公室审批。
第三十二条 社会公益型科学研究事业单位的设立，由自治区机构编制委员会办公室会同自治区科学技术行政部门共同审核后，报自治区机构编制委员会审批。
医疗卫生、计划生育技术服务、新闻出版、广播电视、质量检测等事业单位的设立，应当按照国家或者自治区有关规定进行资质审查或者办理相关手续后，按照机构编制管理程序报批。
有关行政主管部门对前款规定的事业单位的设立进行资质审查或者办理相关手续时，应当征求同级机构编制委员会办公室的意见。
第三十三条 设区的市、县(市、区)机构编制委员会或者机构编制委员会办公室审批的事业单位机构编制管理事项，应当自批准之日起30日内，将审批文件报自治区机构编制委员会办公室备案。

第五章 监督检查
第三十四条 机构编制委员会办公室在管理权限范围内，对事业单位机构编制管理法规规章的执行情况进行监督检查，也可以会同监察机关和其他有关部门进行监督检查，有关组织和个人应当予以配合。
对在监督检查中发现的违反事业机构编制管理法规规章的行为，机构编制委员会办公室可以向本级或者上级人民政府及有关部门提出处理意见和建议。
第三十五条 事业单位的主管部门应当如实向本级机构编制委员会办公室提交年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。
第三十六条 机构编制委员会办公室可以根据监督管理工作的需要，建立事业单位绩效评价制度，评估事业单位职能履行情况，评估结果可以作为调整事业单位机构和编制的参考依据。评估的具体办法，由自治区机构编制委员会办公室制定。
第三十七条　任何组织和个人对违反机构编制管理法规规章规定的行为，均有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报，有关机构编制管理机关和部门应当予以查处。
县级以上人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。
第三十八条 违反本规定，有下列行为之一的，由机构编制管理机关责令限期改正；逾期不改正的，机构编制委员会办公室应当直接予以纠正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者主管部门依法给予处分：
（一）擅自变更事业单位职责的；
（二）擅自设立、合并、分设和撤销事业单位的；
（三）擅自变更事业单位名称、主管部门、规格及其内设机构的；
（四）擅自增加事业编制员额和事业单位领导职数的；
（五）擅自挤占、挪用事业编制员额的；
（六）擅自调整事业编制结构比例及经费形式的；
（七）擅自在事业编制外聘用人员的；
（八）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；
（九）擅自超职数、超规格配备领导成员的；
（十）违反规定干预下级事业单位和编制管理工作的；
（十一）有其他违反机构编制管理法规规章行为的。
第三十九条 机构编制委员会办公室的工作人员在事业机构编制管理工作中，玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第六章 附 则
第四十条 本规定自2008年12月1日起施行。2002年6月21日自治区人民政府公布的《宁夏回族自治区事业机构编制管理规定》同时废止。