中国银监会办公厅


中国银监会办公厅关于加强国庆节期间银行业金融机构金融服务的通知

银监办通〔2007〕235号


各银监局，各国有商业银行、股份制商业银行，邮政储蓄银行：

为维护“十一”期间银行业的金融服务秩序，确保广大人民群众度过一个欢乐祥和的国庆节，现就加强“十一”长假期间银行业金融服务工作通知如下：

一、提高思想认识，加强对“十一”期间金融服务的组织领导。做好金融服务工作、保护金融消费者利益，不仅是银行业金融机构的法定义务，也是履行社会责任、构建和谐社会的根本要求。各银监局、各银行业金融机构要从坚持以人为本和维护社会稳定、为党的十七大召开营造良好氛围的高度，高度重视并科学安排“十一”期间银行业金融服务工作。各银行业金融机构要依法妥善处理维护员工合法权益与满足社会公众节假日期间金融服务需求的关系，稳妥推行法定节日休业制度。银行业协会要发挥自律、服务功能，加强对会员单位金融服务的细节性指导，组织开展优质服务系列活动，改进和提高服务水平。各银监局要加强对服务基础工作的检查，引导、督促各银行业金融机构加强节日期间的金融服务，指导银行业协会做好有关工作，逐步形成一种法定节日银行网点休业与服务的良好文化和习惯性做法。

二、倡导轮休方式，妥善安排法定节假日金融服务。实行法定节假日统一休业制度的银行业金融机构和地区，要采取法定节假日期间银行网点轮休的方式，保证合理数量的银行网点开门营业。各银行业金融机构要认真制定网点轮休计划，兼顾区域分布、居民集中等特殊情况进行妥善安排。

三、加强宣传引导，提高自助银行服务水平。银行营业网点在节假日休业前应张贴告示，并采取多种形式进行充分宣传，让广大社会公众广为知悉。在休业网点门口张贴的休业告示中，应同时告知附近营业网点信息。各银行业金融机构要认真做好节假日期间自助服务设备的维护和管理，保证自助设备正常运转以及网上银行、电话银行等服务渠道的畅通。倡导商业银行从自助服务设施的布局、功能、工作流程等方面入手，不断完善和创新服务手段，满足社会公众对金融服务的需求。

四、加强应急值班管理。要做好节假日期间银行业金融机构金融服务的应急预案，针对营业网点可能出现的非常状况，如系统故障，停电，水、电、气、物业、电话等缴费高峰期，制定各类应急预案。上述情况一旦出现，要适时启动应急预案，增加服务供给。特别是要加强节假日期间领导值班及其管理，保证节假日期间服务热线和投诉专线的畅通，认真做好投诉的受理工作，积极正面回应公众或媒体对银行服务的批评或建议，并妥善做好宣传和解释工作。

各银监局要将本通知及时转发至辖内银行业金融机构。各银行业金融机构和银监局要对本单位、本地区“十一”期间金融服务工作安排落实情况进行总结，并于10月12日前报银监会办公厅。



 二○○七年九月二十八日


　　民事诉讼本是公民、法人和其他组织等平等主体间依靠司法强制力解决民事纠纷、维护权益的一种方式。近几年，开始有人充分利用诉讼的“游戏规则”或者法律的空白与漏洞，用虚构的事实或者不真实的证据，利用合法诉讼形式谋取不正当利益，这种诉讼就是虚假诉讼。此类诉讼并非维护自身合法权益的善意，意在损害相对方或者他人的合法利益，或者为了获得不当利益，从此意义上讲，也从属于宽泛意义上恶意诉讼。广义恶意诉讼是指当事人不是基于自认的正当理由和良善的目的参与诉讼，明知自己缺乏合法的诉讼理由，期望通过诉讼或者诉讼中的具体行为使他人处于不利司法境地的行为。它既包括串通型与欺诈型的两种虚假诉讼，也包括诉讼权利的滥用。狭义上的恶意诉讼仅指诉讼权利的滥用（本文在没有特别标明的时候，所指的恶意诉讼仅为狭义恶意诉讼）。2012年8月31日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，对民事诉讼法有了新的修改内容（以下简称新民诉法）。新民诉法对虚假诉讼的惩治有了第一次立法回应，其第一百一十二条规定：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任；第一百一十三条规定：被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。除了新民诉法对串通型虚假诉讼有单独条文明确规定外，其他立法或有权解释尚没有对于欺诈型虚假诉讼和滥用诉讼权利（狭义恶意诉讼）予以规制，但鉴于其对司法权威与公信的严重危害性，同样需要研究并加以防治。

　　一、虚假诉讼的识别

　　所谓虚假诉讼，是指当事人为获取非法利益，伪造证据、捏造案件事实，虚构民事法律关系等方式提起诉讼，或者利用仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定义务的行为。常见的虚假诉讼有两种：一是无事实争议，虚构法律关系和法律事实，通过法院的司法行为而损害诉讼相对人以外第三人合法权益的民事诉讼。二是有事实争议，但虚构法律关系和法律事实，通过法院的裁判行为，不当获得诉讼相对人合法利益的民事诉讼。前者是当事人之间恶意串通，本文将其称之为“串通型虚假诉讼”，后者是通过欺诈获取诉讼相对人的直接利益，本文将其称之为“欺诈型虚假诉讼”。

　　（一）串通型虚假诉讼的特征与易出现领域

　　串通型虚假诉讼，是指当事人之间恶意串通，虚构民事法律关系和案件事实，虚构民事纠纷，提供虚假证据，骗取法院裁判文书，损害他人合法利益或者不履行执行义务的行为。串通型虚假诉讼属于双方当事人之间的串通合意，当事人之间既不存在基础的实体上的民事法律关系也不存在真实的纠纷，直接被害人不是作为串通方的原被告人，损害的利益是诉讼向对方之外他人的预期利益（间接利益）。

　　1、串通型虚假诉讼的特征

　　第一，形式要件合法性。因为双方当事人的恶意串通，作为案外的被害人对案件的诉讼情况往往不知情，而法院对其虚假性一时难以察觉与确定。一般情况下，虚假诉讼与正常诉讼形式要件趋同，具有高度表象合法性。

　　第二，当事人关系特殊性。行为人为了减少风险，既要使得虚假诉讼行为“合法、趋真”，又要使虚假诉讼结果“可控、有效”，所以虚假诉讼行为人选择的合作对象只能是关系密切的亲戚朋友。

　　第三，抗辩程度弱化性。双方当事人恶意串通后，基于一个预定的共同故意结果，没有通过抗辩获取最大利益必要，一般不会存在实质对抗。抗辩严重弱化的具体体现，一是自认多，二是鉴定和异议少。

　　第四，诉讼程序简便性。行为人出于及时、安全地取得特定诉讼结果，以及降低法官在复杂诉讼程序中查伪甄别的概率，都会充分利用调解制度和证据自认规则，尽量简化程序。所以，选择督促程序、简易和速裁程序多，调解方式结案多，基本上不存在反诉、上诉情形。

　　1、串通型虚假诉讼易出现的诉讼领域

　　第一，为稀释财产而虚构债务（物权）纠纷的诉讼。财产所有人（共有人），为了使真实债务落空，或者为取得更多共同财产，而虚构债务（物权)关系：如，夫妻一方为了离婚时获得更多共同财产而虚构共同债务；合伙体、合伙企业中合伙人或其他共有财产权人为获得更多共有财产而虚构共同债务；为规避债务而虚构抵押等担保物权或者工资薪酬等享有优先受偿权的债务、物权；为使无财产可供执行而虚构债务。

　　第二，规避行政管理和限制的诉讼。对于交易受限或者有税费规定的交易，为了消除限制或者减除税费义务的虚假诉讼。比如,为了确保经济适用房、车牌号能顺利交易的虚假诉讼。

　　（二）欺诈型虚假诉讼的特点与易出现的诉讼领域

　　欺诈型虚假诉讼，是指行为人虚构民事法律关系和案件事实，提供虚假证据，将被害人作为被告骗取法院裁判文书，以合法形式从被告处获取本属被告权益的行为。欺诈型虚假诉讼除了欺骗法院外，还欺诈另一方当事人，而串通型虚假欺骗法院时，与另一方当事人是虚假诉讼的共同合意人。

　　欺诈型虚假诉讼的特点有：当事人之间虽然不存在基础的实体上的民事法律关系，但存在真实的纠纷；被告人是被害人；被告人受损利益是直接现实利益；不在新民诉法第112条、第113条规制范围内；行为人获得不当利益并非只是财产性权益。

　　欺诈型虚假诉讼易出现的诉讼领域：第一，代理人利用代理权或者表见代理权与他人串通虚构债务，损害委托人合法利益的诉讼。如，有挂靠关系项目部的经理或者其他管理人员为了获得不当利益，以承包商的名义对外进行市场行为时利用表见代理权制度，与他人串通虚构工程材料款或者劳动者工资报酬拖欠纠纷等虚假债务关系，意图损害的名义承包商利益的虚假诉讼。第二，职务行为人利用职务便利，通过内外勾结的方式虚构侵权之债或者违约之债等债务关系，不当获取单位、组织财产性权益的诉讼。第三，将非法债务包装成合法债务进行的诉讼。比如，对于因赌博或者在赌场进行放贷形成的债务。

　　（三）虚假诉讼的案件类型及可疑表象

　　虚假诉讼集中体现的案件类型：1、民间借贷案件；2、以设立建筑施工项目部的建筑施工企业为被告的借贷、买卖、租赁等财产纠纷案件；3、涉及认定、处理夫妻共同债务的离婚、财产纠纷案件；4、存在法律或政策限制的房地产权属纠纷案件；5、以资不抵债的企业或其他组织为被告的劳务、财产纠纷案件；6、以改制中的国有企业、集体企业为被告的财产纠纷案件；7、以涉及拆迁安置补偿的自然人作为诉讼主体的分家析产、继承、房屋买卖合同纠纷案件；8、保险合同纠纷案件；9、大标的的支付令申请案件；10存在执行异议的执行案件。

　　虚假诉讼的可疑表象：1、原告起诉所依据的事实与理由不合常理，证据的真实性难以确认，存在伪造的可能；2、当事人之间为亲属、朋友、关联单位或上下级关系，在诉讼中不存在实质性的对方；3、原、被告配合默契，一方对另一方诉请的事实与理由不合常理的自认，双方之间不存在实质性的诉辩对抗；4、据以进行诉讼的民事法律关系不完全真实，存在虚构部分事实；5、当事人从不到庭参加诉讼，委托代理人的委托代理手续存在伪造可能；6、当事人无正当理由拒不到庭参加诉讼，委托代理人对案件事实陈述不清；7、调解协议的达成、案件的执行异常容易；8、人民法院不确认双方达成的和解协议原告即表示撤诉。

　　二、虚假诉讼的防治

　　（一）民事程序制约

　　所谓串通型、欺诈型虚假民事诉讼的民事程序防范，是指在民事诉讼程序中，法院在行使司法特权时，用以阻却当事人诉讼程序的启动和诉讼活动的顺利进行，进而妨碍其虚假诉讼结果愿望的实现的各种措施。

　　1、案件受理与起诉状送达阶段的防范措施。当事人为使虚假诉讼能得以顺利进行，需要隐藏案件真实情况，尤其是实际被害人的情况，使得法官处于信息盲点或者信息失真。为了使当事人“被主动曝光”和“知难而退”，根据民诉诚实信用原则，第一步要解决好诉讼资格问题。对于属于上述易于出现虚假诉讼的案件类型，应该要求:（1）特别授权代理人需要面签或经公证；（2）要求原告或特别授权代理人签署《诉讼正当性承诺书》。（3）立案及起诉状送达阶段要求当事人或特别授权代理人签署《案件关联信息披露承诺书》。对于当事人不履行上述义务的，其诉讼正当性值得怀疑，立案法官应该启动虚假诉讼嫌疑警示机制。

　　2、审理阶段的程序性防治措施。（1）要求当事人出庭。虚假诉讼嫌疑当事人参与庭审活动，既有利于法官查清真伪，也可吓阻嫌疑当事人；（2）通知利害关系人作为证人或者第三人参与诉讼；（3）增加嫌疑当事人举证责任。对参与诉讼但可能因虚假诉讼而受到利益损害的被告或者第三人，法官可充分适用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七条之规定，必要时可以根据公平和诚实信用原则，减轻期举证责任而适当增加虚假诉讼嫌疑当事人的举证责任；（4）对不符合常理、轻易达成调解的，严格审查调解协议的合法性，不在事实不清、责任不明的情况下出具调解书。必要时，可以召开听证会；（5）法官依职权主动调查取证。必要时，法官仍然需要调查取证，寻求有利于查清真伪的证据；（6）适度放缓案件办理速度与进程。对于不合常理自认而轻易达成调解协议的，适度放缓调解书等法律文书的出具时间。虚假诉讼当事人一般都有时间要求，超过一定期限的虚假诉讼结果没有意义，必然选择撤诉。