四川省泸州市人民政府


泸州市人民政府关于印发《泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定》《泸州市区域环境噪声标准适用区域的划分规定》《泸州市地表水域功能类别的划分规定》

泸市府发〔2004〕59号

各县、区人民政府，市级各部门：
　　现将《泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定》、《泸州市区域环境噪声标准适用区域的划分规定》、《泸州市地表水域功能类别的划分规定》印发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　 二○○四年八月十一日

　　　　　　 泸州市环境空气质量标准适用区域的划分规定
　　为了贯彻执行《中华人民共和国大气污染防治法》和《中华人民共和国环境空气质量标准》(GB3095—1996)，控制和改善我市环境空气质量，保护人体健康，促进经济发展，特对泸州市环境空气质量标准适用区域进行划分。
一、泸州市环境空气质量标准适用区域主要地带范围如下：
环境空气质量标准分为三级：
一类区执行一级标准。
二类区执行二级标准。
三类区执行三类标准。
（一）一类区
经县级以上人民政府批准的自然保护区、风景名胜区、森林公园。
（二）二类区
泸州市四县三区除一类区、三类区以外的所有区域。
（三）三类区
泸天化集团公司、天一科技股份公司沿321国道东北方向6平方公里的化工园区。
二道溪至泸永路2公里以东至龙溪河4平方公里的工业园区。
泸县福集工业集中区(2平方公里)。
合江县榕山镇工业集中区(2平方公里)。
二、一类区与三类区之间相连部分的缓冲带为500米，一类区与二类区、二类区与三类区之间的缓冲带为300米，缓冲带内的环境空气质量应向要求高的区域靠。
三、全市三个类区的地带范围，应于2010年前达到所属环境空气质量功能区的标准。 　　四、本规定确定的各类功能区内的环境保护工作， 由市、县区环境保护行政主管部门按照属地管理的原则实施统一监督管理。
五、本规定由泸州市环境保护局负责解释。
六、本规定自公布之日起实施，原划分规定同时作废。
附件：各项污染物的浓度限值(GB3095—1996)附件：
　　各项污染物的浓度限值
　　污染物名称取值时间浓度限值一级标准二级标准三级标准浓度单位二氧化硫
　　SO2年平均
　　日平均
　　1小时平均002
　　005
　　015006
　　015
　　050010
　　025
　　070总悬浮颗粒物
　　TSP年平均
　　日平均008
　　012020
　　030030
　　050可吸入颗粒物
　　PM10年平均
　　日平均004
　　005010
　　015015
　　025二氧化氮
　　NO2年平均
　　日平均
　　1小时平均004
　　008
　　01208
　　012
　　024008
　　012
　　024一氧化炭
　　CO日平均
　　1小时平均400
　　1000400
　　1000600
　　2000臭氧
　　O31小时平均016020020毫克/立方米
　　（标准状态）铅
　　pb苯并〔a〕芘
　　B〔a〕P氟化物
　　F季平均
　　年平均150
　　100日平均001日平均
　　1小时平均7①
　　20①月平均
　　植物生长
　　季平均18②
　　12②
　　30③
　　20③
　　微克/立方米
　　（标准状态）微克/（平方分米·日）
　　注：①适用于城市地区；
　　②适用于牧业区和以牧业为主的半农半牧区，蚕桑区；
　　③适用于农业和林业区。
　　　　　　　　泸州市城市区域环境噪声标准适用区域的划分规定
　　为了贯彻执行《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《城市区域环境噪声标准》(GB3096—93)，减轻噪声污染，保证城市居民有一个安静的生活、学习和工作环境。根据国家关于“各类标准适用区域由当地人民政府划定”的精神，结合我市城市总体规划，特对泸州市城区环境噪声标准适用区域进行划分。
　　一、泸州市城市区域环境噪声标准适用区域主要地带范围如下：
　　类别地带范围噪声标准〔等效声
　　级Leq:dB(A)〕昼间夜间 1城区忠山片区〔市人大、忠山公园、泸州医学院（含附属医院）、环境监测站、泸州高中、江阳职高〕55452城市规划区内除1类区域、3类区域和4类区域以外 的区域60503 茜草坝机械工业区，泸天化集团公司、天一科技股份 公司及东北方向6平方公里的化工园区
二道溪至泸永路2公里向东至龙溪河4平方公里的化 工园区
(以上化工园区内的生活小区面积达0．5平方公里的执行2类)65554 城市规划区内的过境公路，321国道54公里处经沱江 一桥、百子图大桥、江阳路、迎宾大道、迎辉路、新马 路、治平路、慈善路、平远路、长江大桥、泸纳公路至 安富大桥、泸宜公路城区段。
　　高速公路及其引道，绕城公路。
　安宁火车站片区、纳溪火车站片区及铁轨沿线两侧30 米内。7055（铁路轨道两侧执
行70）二、城市规划区内城乡结合部的工业企业按工业企业的噪声控制管理办法管理。
三、本市规划区昼夜间时间规定为：
昼间：北京时间6∶00至22∶00
夜间：北京时间22∶00至6∶00
四、本市所辖四县的城市区域环境噪声标准适用地带划分由当地县人民政府划定。
五、本规定由泸州市环境保护局负责解释。
六、本规定自公布之日起生效，原划分规定同时作废。
　　　　　　　　　　泸州市地表水域功能类别的划分规定
　　为贯彻执行《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》，控制水污染，保护地表水水质，保障人体健康，维护良好的生态系统，根据《中华人民共和国地表水环境质量标准》(GB3838-2002)的有关规定，现将我市境内地表水域功能类别划分如下：
一、水域功能和标准分类
依据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分为五类：
Ⅰ类 主要适用于源头水、国家自然保护区；
Ⅱ类 主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；
Ⅲ类 主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；
IV类 主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；
V类 主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。
对应地表水上述五类水域功能，将地表水环境质量标准基本项目标准值分为五类，不同功能类别分别执行相应类别的标准值。水域功能类别高的标准值严于水域功能类别低的标准值。同一水域兼有多类使用功能的，执行最高功能类别对应的标准值。实现水域功能与达功能类别标准为同一含义。
二、市辖水域功能类别的划分
(一)适用地表水环境质量为I类的水域：叙永县画稿溪国家自然保护区内的地表水域。
(二)适用于地表水环境质量为Ⅱ类的水域：
1泸州市及所辖四县三区政府所在地的城市集中饮用水源地取水口下游100米至上游1000米以内的水域。
2合江县福宝国家森林公园域内的地表水域。
3古蔺县黄荆省级自然保护区域内的地表水域。
(三)适用于地表水环境质量为Ⅲ类的水域：
1长江(泸州段)及一级支流沱江(泸州段)、永宁河、赤水河(泸州段)等及其次级支流除划分为Ⅰ、Ⅱ、IV类水域以外的所有地表水水域。
2泸县的三溪水库、艾大桥水库和纳溪区的马庙水库，以及以农灌为主兼有养鱼功能的其他水库。
(四)适用于地表水环境质量为IV类的水域：
所有只适宜农灌用水的小溪、小水库等农灌水域。
三、实施与监督
地表水域功能类别划定后，由市、县区人民政府环境保护行政主管部门及相关部门按职责分工实施监督管理。
四、本地表水域功能类别划分，由泸州市环境保护局负责解释。
五、本规定自公布之日起实施，原划分规定同时作废。


章剑生 浙江大学法学院 教授

关键词: 行政复议/立法目的/司法化
内容提要: 行政复议立法目的统帅行政复议法的基本原则，并衍生出行政复议的所有具体规范。从《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）到《行政复议法实施条例》（2007），行政复议与行政诉讼的关系从“依附”到“独立”，进而，行政复议立法目的也从“监督”到“解决行政争议”。这种变化也影响到行政复议具体制度的内容。行政复议立法目的是多重的、有层次的，何者为首选需要在个案中予以权衡。“解决行政争议”是实现行政复议立法目的的手段，不是立法目的本身。


一、问题的提出
如果把上个世纪50年代《财政部设置检查机关办法》（1950年1月15日政务院批准）第6条中的“申请复核处理”之规定，当作是“行政复议制度的雏形”的话，[1] 那么行政复议制度史在中国已有半个多世纪了。[2] 统一行政复议制度的建立标志当是1990年的《行政复议条例》。该条例是1989年《行政诉讼法》配套的立法工程，因此《行政诉讼法》框架在《行政复议条例》中的痕迹十分明显。1999年《行政复议法》和2007年《行政复议法实施条例》使行政复议制度从行政诉讼的身影背后走了出来，成为一种独立的法律制度。

晚近的10余年来，一个毋庸置疑的事实是，全国各级行政复议机关受理的行政复议案件数量长期在低位徘徊，并远远低于同期的行政诉讼案件数量。这多少可以说明行政复议的立法目的基本上处于虚置状态，与现实的要求相距甚远。同时我们也可以发现，即使在受理的行政复议案件中，相当高的维持率也多少透露出这个问题的严重性。[3] 早期当行政复议作为行政诉讼的配套工程时，这个问题并那么不引人注目。但是，在21世纪之后行政纠纷骤增、违法行政四处蔓延的社会背景下，行政复议立法目的被重新关注，成为修改行政复议法时不可绕过的基本问题之一。

社会是在不断地变迁，但法律却是相对静止的。观察行政法的现象，既要从法的文本与个案着眼，也要从“大历史”的视角作切口。本文试图通过立法史的视角，分析既有立法文本中所表述的行政复议立法目的，揭示出它在不同时期的内容以及演变过程。本文所要表达的一个基本观点是，行政复议多重的立法目的应当根据不同时期的社会变迁需要调整它们的次序，并根据它们的次序修正行政复议的相关制度，以回应依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析
行政相对人抱怨行政行为的正当做法是通过国家预定的法律程序挑战它的合法性。在法治主义下，这种法律程序主要是行政复议和行政诉讼。如果对行政信访不存有偏见的话，那么它可以作为前两者的一种补充性的法律程序。依照这三个法律程序构建的三个法律制度，分别已有法律、行政法规——《行政诉讼法》、《行政复议法》和《信访条例》——加以规范，且已经有了多年的实践经验。
立法目的是任何一个法律制度的灵魂。立法目的衍生出法律原则，并借助于法律原则源源不断地形成法律规范，并最终服务于立法目的之实现。立法目的如何设计，决定着法律原则、法律规范的内容表述。因此，面对行政复议在实践中不尽人意的斑斑点点，若要尝试着寻找加以抹去的方案，那么，从行政复议的立法目的着手，行动的方向大致是正确的。有关统一的行政复议制度的立法，它们分别是《行政复议条例》（1990）、《行政复议法》（1999）和《行政复议法实施条例》（2007）。关于它们的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：
法律、法规名称 立法文本内容 排列次序
《行政复议条例》 为了维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法和有关法律，制定本条例。 “维护和监督”
“防止和纠正”
“保护”
《行政复议法》 为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。 “防止和纠正”
“保护”
“保障和监督”
《行政复议法实施条例》 为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。

“解决行政争议”
“建设法治政府”
“构建社会主义和谐社会”

（一）行政复议制度的法律地位：从“依附”到“独立”
《行政诉讼法》一出台，因其携带了“民告官”这一质朴的道德诉求，在上个世纪90年代初成了社会民众关注国家政法的焦点。因《行政复议条例》是为《行政诉讼法》而生，曾被当作行政诉讼制度上的一个并不起眼的附件，所以，人们对它的立法目的如何表述似乎没有多大的兴趣。其实，从《行政复议条例》的立法目的表述中我们可以发现，它其实是不“甘心”处于行政诉讼的依附地位，否则，它也就没有必要刻意地将行政诉讼立法目的次序在《行政复议条例》中作重新排序，并增加了“防止和纠正”之内容。这种举动可以解释为它想表达与行政诉讼之间有着若干质的区别点。可见，在《行政复议条例》下，尽管行政复议是行政诉讼的一个厚重的影子，但它已经有了十分明显的“独立”倾向。当时一本基于《行政复议条例》而编写的著作称：“行政复议制度之所以能够独立于行政诉讼制度外得以产生和发展，一个主要原因就是由于它能够在很大程度上将行政争议解决在行政系统内部，从而有助于维护行政机关的威信，提高行政效率。” [4]这个解释者显然已经看到了这一点。

在经过了近10年的实践之后，到了《行政复议法》的颁布，行政复议才被正式确立为与行政诉讼平起平坐的一种独立的法律制度。这倒并不是因为《行政复议条例》升格为《行政复议法》，而是《行政复议法》本身摆脱了对行政诉讼的依附。如行政复议受案范围的规定不再亦步亦趋《行政诉讼法》，使得行政复议具有了自身的独立性。《行政复议法》的立法草案说明开宗明义：“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，对于加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，具有重要意义。” [5]国务院法制办在相关文件中也重申了这一立法精神：“从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度认识行政复议法的重要意义，扎扎实实地学习好、宣传好行政复议法行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。”“行政复议是行政机关自我纠正错误的活动，有错必纠是行政机关应尽的责任。” [6]可见，《行政复议法》中的行政复议是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。在这种监督制度中，虽然行政复议也有与行政诉讼配套的内容，但它们是次要；虽然行政复议也有“保护权益”的内容，但不妨把它看作是监督的一种反射效果。

（二）行政复议的立法目的：从“监督”转向“解决行政争议”
进入21世纪之后，随着城市房屋拆迁、农村土地征收的不断扩展，官民矛盾十分突出，严重影响了社会稳定。由于行政复议定位于行政机关“内部自我纠正错误”，结果它的“官官相护”的社会形象越来越高大，压垮了社会民众通过行政复议获得权利救济的信心。除非提起行政诉讼依法必经复议程序，否则行政相对人一般不会轻易启动行政复议程序，寻求权利救济；行政相对人即使动用了行政复议程序，有时也是为获取有利于行政诉讼的证据材料。而在行政机关内部，由于上下级机关之间在GDP政绩观的利诱下，自觉或者不自觉地结成了一个利益共同体。在这个利益共同体的各方努力下，行政复议“内部自我纠正错误”的立法目的也经常在它的“内部程序”中“流产”。行政复议制度其实已经到了外部不能“保权”，内部不能“纠错”的窘境，成为依法行政的“鸡肋”。
由违法的行政活动引发的社会民众不满情绪，日积月累逐渐形成了一股强大的影响社会稳定的压力。中央决策高层审时度势，提出应对这一社会矛盾的一系列重大决策。2006年中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》。这一党政联合发文所透出的信息是，行政争议数量的急剧高升，且在现有法律制度框架中得不到有效的化解，已经成为社会不能稳定的根源。2007年的《行政复议法实施条例》为了回应、落实这个“意见”的精神， [7]不以自己属于下位法的地位为限，另行拟定了行政复议的立法目的。这在立法史上也尚属罕见。在《行政复议法实施条例》之下，“行政复议是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点。” [8]至此，在没有修改《行政复议法》的前提下，通过《行政复议法实施条例》实现了行政复议立法目的之转换。之后，这一被改换的行政复议立法目的在“大调解”中又获得了进一步强化，同时也成为行政复议“创新”的合法性依据。

三、从立法目的演变中读出的内容
（一）“监督”抑或“保权”
行政复议的立法目的之一是监督行政机关依法行使职权，这在立法层面上一直是一种主流观点。 [9]“监督”具有维护法制统一的功能。在法制统一下个人的合法权益因此受到保护，属于“反射效果”。“保权”（即保护权利）在《行政复议条例》和《行政复议法》中也被列于立法目的之中，与《行政复议条例》相比，“保权”在《行政复议法》立法目的的次序被前移到第二位，表达了立法者旨在提升行政复议的“保权”功能。 [10]

令人奇怪是，《行政复议法》虽然提升了“保权”的立法目的，但是，它的制度设计却主要是为“监督”，并具体转化一种内部纠错制度。作为一种内部纠错制度，行政复议程序运行明显呈公文行政化，如行政复议决定书的层级拟稿、审核与签发等。在这样的法律程序中，“保权”的立法目的难以实现，依法办案也难以保障。 [11]因为，在这样的内部纠错程序中，申请人不能全面介入行政复议程序，并可利用最低限度的程序权利对抗被申请人，从而维护自己的合法权益。可见，《行政复议法》中貌似十分周到的立法目的，却隐含着难以调和的内在紧张。内部的监督关系（行政系统内自我纠错的监督机制 [12]）与外部的保权关系需要不同的法律制度加以调整，但是，现在把它挤压在同一法律之中，使得行政复议制度的一些设计看起来十分别扭，如附带审查的转送等；一些具体制度在实务操作花腔走样，如不准申请人复制且只能看、抄写被申请人答辩材料等。

我们必须承认，与《行政复议条例》相比，《行政复议法》的确“突出了对申请人权利的保护，……‘维护’、‘监督’、‘防止’、‘纠正’和‘保护’这些关键词的顺序的变化意味着更强调了行政复议对公民权益的保护作用。”。 [13]在这里，无论是推崇“监督”还是“保权”，都无助于行政复议中现实问题的解决。一部法律中多重立法目的并非不可以设置，但需要有协调好它们之间发生冲突之后的权衡准则。

（二）“解决行政争议”是手段抑或目的
当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了“解决行政争议”之后，它与《行政复议法》中的“监督”、“保权”等立法目的又该如何各就各位呢？以这几年的行政复议实务观察看，以“解决行政争议”作为立法目的的行政复议制度，有时不能同时兼顾这两个立法目的，甚至这两个立法目的可能被牺牲。尤其是在“大调解”工作思路的引入之后，在各种“维稳”指标的压力下，“监督”变成了是非不分的和稀泥，“保权”则成为花钱买平安的替换词。其实，“解决行政争议”与“监督”、“保权”之间，应当是一种手段与目的的关系，即通过解决行政争议的手段，达到“监督”、“保权”的立法目的。现在把手段当作了目的，实有本末倒置之嫌。
上述这样的定位并非贬损行政复议在“解决行政争议”上的重要性。事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也都是没有法律价值的。但是，如果一味追求行政争议被解决，而不顾解决行政争议的合法性、正当性，那么，即使行政争议被解决了，行政复议的“监督”、“保权”等立法目的也仍然无法实现。《行政复议法实施条例》对行政复议立法目的所作的变动，虽然保持了政治上的“正确”性，但是它的合法性是可疑的。当行政复议被加入了“大调解”行列之后，它就成为多种“纠纷调解”的手段之一。过度的功利性追求，只会掏空《行政复议法》立法目的的内容。
（三）与行政诉讼关系：“司法化”